1868年9月27日（慶應(yīng)4年8月12日）生于石川縣金澤市東山三丁目御。1891年（明治24年）7月畢業(yè)于舊制第四高等中學(xué)（前身是加賀藩藩校明倫堂），同年9月11日進(jìn)入帝國大學(xué)法科大學(xué)（今東京大學(xué)法學(xué)部）學(xué)習(xí)。1893年（明治26年）7月10日因成績優(yōu)異、品行方正被選定為“特待生”（免費(fèi)生），1894年（明治27年）7月10日從帝國大學(xué)法科大學(xué)畢業(yè)。

1894年（明治27年）7月16日被分配到內(nèi)務(wù)省，任內(nèi)務(wù)省屬員，給四級俸，命在縣治局勤務(wù)。1896年（明治29年）11月1日因通過高級公務(wù)員考試，被授予文官高等試驗(yàn)合格證書。1897年（明治30年）3月8日任東京府參事官，敘高等官七等，下賜年俸九百日圓。同年8月23日任內(nèi)務(wù)省事務(wù)官，敘高等官七等，下賜九級俸，命在社寺局勤務(wù)。同年11月6日任神社寺廟保存會(huì)干事。1898年（明治31年）7月18日任學(xué)習(xí)院教授，敘六等，賜一級俸。1898年（明治31年）7月26日休職，赴德意志帝國和法蘭西共和國留學(xué)三年，研究進(jìn)修國法學(xué)和行政法學(xué)。在德法留學(xué)期間，受委托考察外國關(guān)于美術(shù)保存及宗教方面的制度。1900年（明治33年）9月25日命復(fù)職。

1901年（明治34年）5月1日兼任內(nèi)務(wù)省書記官，敘高等官六等，命在宗教局勤務(wù)。同年12月4日完成學(xué)業(yè)歸國。同年12月18日賜四級俸。1902年（明治35年）10月2日任文官高等試驗(yàn)臨時(shí)委員。1903年（明治36年）6月22日敘五等（本官），賜三級俸。同年7月23日升敘高等官五等。1904年（明治37年）7月25日任東京帝國大學(xué)法科大學(xué)講師，同年8月26日兼任學(xué)習(xí)院干事，敘五等。1905年（明治38年）5月22日被授予法學(xué)博士學(xué)位。同年6月22日賜二級俸。在那之后任慶應(yīng)義塾大學(xué)法學(xué)部教授，主管憲法和行政法講座。1906年（明治39年）4月11日兼任學(xué)習(xí)院主事，敘五等。同年6月22日本官敘四等，賜四級俸，學(xué)習(xí)院主事敘四等。同年8月21日升敘高等官四等（內(nèi)務(wù)書記官）。

1906年（明治39年）10月2日任行政裁判所（行政法院）評定官，敘高等官四等，下賜三級俸，同時(shí)兼任學(xué)習(xí)院教授，敘四等。1907年（明治40年）7月1日下賜二級俸。1908年（明治41年）5月7日兼任樞密院書記官，敘高等官四等。同年7月31日任文官高等試驗(yàn)委員、文官普通懲戒委員。同年8月29日升敘高等官三等（樞密院書記官）。同年9月8日任東京帝國大學(xué)農(nóng)科大學(xué)（今東京大學(xué)農(nóng)學(xué)部）講師。同年12月24日敘高等官三等（學(xué)習(xí)院教授）。1910年（明治43年）7月5日行政裁判所評定官敘高等官三等，下賜一級俸。同年12月15日行政裁判所評定官升敘高等官二等，賜二級俸。在樞密院審議《日韓合并條約》時(shí)，參與審閱關(guān)于日韓合并的法律文件，為日本吞并朝鮮半島提供“法理依據(jù)”。

1911年（明治44年）3月18日任教科書用圖書調(diào)查委員及第二部部員兼第一部勤務(wù)。1911年（明治44年）8月31日任東京帝國大學(xué)法科大學(xué)講師。同年12月31日賜一級俸。1913年（大正2年）6月28日任教員檢定委員會(huì)臨時(shí)委員。1915年（大正4年）7月5日任宮內(nèi)省御用掛，賜“敕任待遇”。1916年（大正5年）6月24日依愿免學(xué)習(xí)院教授兼官。同年12月27日本官敘高等官一等。1920年（大正9年）1月19日任東宮御學(xué)問所御用掛，賜“敕任待遇”。同年7月27日任教科書用圖書調(diào)查委員會(huì)主查委員。1921年（大正10年）10月1日任東宮職御用掛。在擔(dān)任宮內(nèi)省及東宮御學(xué)問所御用掛（相當(dāng)于經(jīng)筵講官）期間，在宮中為大正天皇、昭和天皇進(jìn)講（經(jīng)筵日講）憲法學(xué)和行政法學(xué)，并參與《凡爾賽條約》締結(jié)等事務(wù)的研究處理。

1922年（大正11年）7月5日任行政裁判所部長，賜一級俸。同年11月20日依愿免樞密院書記官兼官。同年12月12日任公民教育調(diào)查委員會(huì)委員。1923年（大正12年）6月11日免宮內(nèi)省御用掛，6月28日任普通試驗(yàn)委員長，7月2日任臨時(shí)大都市制度調(diào)查會(huì)委員，7月6日任臨時(shí)法制審議會(huì)臨時(shí)委員。1926年（大正15年）2月27日依《帝國學(xué)士院規(guī)程》第二條，敕旨選為帝國學(xué)士院會(huì)員（院士）。同年5月13日任宗教制度調(diào)查會(huì)委員。1926年（昭和元年）12月25日再任宮內(nèi)省御用掛。1929年（昭和4年）2月14日任內(nèi)大臣府御用掛。同年9月21日任行政裁判法及訴訟法改正委員會(huì)委員，參與行政裁判法和行政訴訟法的修改工作。同年12月10日任神社制度調(diào)查會(huì)委員。

1932年（昭和7年）1月30日——1934年（昭和9年）6月15日任行政裁判所長官（行政法院院長），敘親任官。1932年（昭和7年）2月17日任文官高等懲戒委員。1932年（昭和7年）7月29日赴滋賀縣、岡山縣、廣島縣、和歌山縣，實(shí)地考察調(diào)研地方、財(cái)務(wù)、礦務(wù)、林務(wù)各行政制度。同年8月12日在長野、新潟、群馬各縣視察地方制度。同年9月24日任文官高等分限委員會(huì)委員、文官普通分限委員會(huì)委員長。1933年（昭和8年）3月17日任帝國學(xué)士院學(xué)術(shù)部第一常置委員會(huì)委員。

1934年（昭和9年）6月15日——1944年（昭和19年）8月10日任樞密顧問官。1935年（昭和10年）6月1日——1937年（昭和12年）6月23日任帝國美術(shù)院院長。1937年（昭和12年）6月23日帝國美術(shù)院官制廢止，該組為帝國藝術(shù)院，1937年（昭和12年）6月23日——1947年（昭和22年）9月25日任帝國藝術(shù)院院長。1938年（昭和13年）6月110日任議會(huì)制度審議會(huì)委員。1938年（昭和13年）11月10日任帝室博物館顧問。1940年（昭和15年）4月12日任美術(shù)振興調(diào)查會(huì)委員。1941年（昭和16年）12月17日補(bǔ)高等捕獲審檢所長官。1942年（昭和17年）7月24日補(bǔ)議定官。1944年（昭和19年）5月23日任王公族審議會(huì)審議官。

1944年（昭和19年）8月10日——1946年（昭和21年）6月13日任樞密院副議長。日本戰(zhàn)敗投降后，1946年（昭和21年）6月13日任最后一任樞密院議長，同年8月21日兼任議定官。1947年（昭和22年）5月2日，即《日本國憲法》生效施行的前一天，樞密院被廢止，清水澄退官，并被駐日盟軍最高總部（GHQ）給予公職追放（禁止擔(dān)任公職）的處分。

戰(zhàn)后，美國占領(lǐng)當(dāng)局對日本進(jìn)行民主改造，《大日本帝國憲法》被廢止，1947年（昭和22年）5月3日《日本國憲法》（和平憲法）頒布施行，身為兩朝帝師和憲法學(xué)權(quán)威的清水澄對此倍感屈辱，眼見自己為之效忠一生的明治體制的崩潰，他既無法接受亦無力阻擋，決意了斷此生。1947年（昭和22年）9月25日，抱著對日本國體危機(jī)的擔(dān)憂和絕望，清水澄在熱海市錦浦海岸縱身跳下斷崖，毅然投海自盡，卒年81歲。

清水澄留下的《自決の辭》原文如下：

新日本憲法ノ發(fā)布ニ先ダチ私擬憲法案ヲ公表シタル團(tuán)體及個(gè)人アリタリ其中ニハ共和制ヲ采用スルコトヲ希望スルモノアリ或ハ戰(zhàn)爭責(zé)任者トシテ今上陛下ノ退位ヲ主唱スル人アリ我國ノ將來ヲ考ヘ憂慮ノ至リニ堪ヘズ并シ小生微力ニシテ之ガ對策ナシ依テ自決シ幽界ヨリ我國體ヲ護(hù)持シ今上陛下ノ御在位ヲ祈愿セント欲ス之小生ノ自決スル所以ナリ而シテ自決ノ方法トシテ水死ヲ擇ビタルハ楚ノ名臣屈原ニ仿ヒタルナリ

元樞密院議長　八十翁　清水澄　法學(xué)博士　昭和二十二年五月　新憲法實(shí)施ノ日認(rèn)ム

追言　小生昭和九年以後進(jìn)講（宮內(nèi)省御用系トシテ十?dāng)?shù)年一周ニ二回又ハ一回）シタルコト從テ龍顏ヲ拝シタルコト夥敷ヲ以テ陛下ノ平和愛好ノ御性質(zhì)ヲ熟知セリ從テ戰(zhàn)爭ヲ御賛成ナカリシコト明ナリ

清水澄選擇了為大日本帝國憲法殉道，而且他自殺的方式，是效法中國戰(zhàn)國時(shí)代楚國三閭大夫屈原投汨羅江的故事。為了履行他作為公職人員的最后責(zé)任，以末代樞密院議長的身份為新憲法的審議竭盡心力。清水澄死后，人們找到他的遺體時(shí)發(fā)現(xiàn)，老人身著正裝，左手纏繞念珠，口銜真一文字，兩手握拳叉在腰上，據(jù)傳有古代武士在的大往生之風(fēng)貌。

在日本右翼看來，當(dāng)時(shí)的日本學(xué)界中，所謂變節(jié)諂媚和明哲保身的學(xué)者比比皆是，清水澄是唯一一位為帝國憲法殉死的文人，文人的殉死絲毫不遜色于武將殉死的壯絕，昔日明治天皇崩御后，乃木希典大將在大葬之日與夫人一道為明治天皇殉死，同理，清水澄為明治天皇欽定之帝國憲法遭受蹂躪之際，為維護(hù)帝國憲法的正統(tǒng)憲法地位而殉道，都是為了護(hù)持國體的“皇室之藩屏”思想的體現(xiàn)，儼然把他當(dāng)作所謂的“東瀛屈子”。這自然成了日本右翼妄圖否定和平憲法的合法性和推動(dòng)修憲圖謀的口實(shí)，他們認(rèn)為占領(lǐng)軍以武力為后盾，無視國際法的精神，為了速成方便占領(lǐng)者的殖民地憲法，在暴力高壓之下催生出了新憲法。

然而清水澄與屈子之間卻有著本質(zhì)的區(qū)別。日本帝國主義窮兵黷武、人神共憤，最終自取滅亡，可憐一代法學(xué)耆宿逆時(shí)代潮流而動(dòng)，阻擋歷史車輪的前進(jìn)，最后成了軍國主義的殉葬品，這是他的愚忠，實(shí)屬可悲，更不可與屈子同日而語。

1938年（昭和13年）第1次近衛(wèi)內(nèi)閣向第73屆帝國議會(huì)提交審議《日本國家總動(dòng)員法》，清水澄提出了“法案是否有違憲法”的質(zhì)詢。西園寺公望從原田熊雄那里聞知此事后說，“清水比任何人都明白憲法”。

金澤市的石川護(hù)國神社矗立有“清水澄博士顯彰碑”。

明治33年10月20日：敘正七位；

明治36年7月30日：敘從六位；

明治39年7月30日：敘正六位；

明治41年12月11日：敘從五位；

明治43年6月24日：勛六等瑞寶章受章；

明治44年12月26日：勛五等瑞寶章受章；

大正元年8月1日：韓國并合紀(jì)念章受章；

大正2年6月18日：勛四等瑞寶章受章；

大正4年11月10日：大禮紀(jì)念章受章；

大正5年2月29日：敘從四位；

大正5年4月1日：勛四等旭日小綬章受章；

大正6年2月27日：勛三等瑞寶章受章；

大正9年7月27日：賜金杯一個(gè)；

大正9年9月7日：勛三等旭日中綬章受章；

大正10年2月21日：賜金杯一個(gè)；

大正10年3月1日：賜金杯一個(gè)；

大正13年4月20日：勛二等瑞寶章受章；

大正15年4月15日：敘從三位；

昭和3年4月21日：賜金杯一組；

昭和4年11月10日：大禮紀(jì)念章受章；

昭和6年5月1日：帝都復(fù)興紀(jì)念章；

昭和7年2月15日：敘正三位；

昭和7年3月14日：勛一等瑞寶章受章；

昭和12年3月1日：敘從二位；

昭和13年2月10日：勛一等旭日大綬章受章；

昭和15年4月29日：銀杯一組；

昭和15年8月15日：皇紀(jì)紀(jì)年二千六百年祝典紀(jì)念章受章；

昭和19年3月15日：敘正二位。

1911年（明治44年）10月31日-大清帝國二等第三雙龍寶星；

1913年（大正2年）1月22日-法蘭西共和國法國榮譽(yù)軍團(tuán)勛章軍官勛位；

1938年（昭和13年）7月9日-偽滿洲國勛一位柱國章。

清水澄主要著有《國法學(xué)》、《行政法泛論》、《行政法各論》、《法律經(jīng)濟(jì)辭典》、《帝國憲法大意》、《帝國憲法の話》、《帝國公法大意》、《國體論》、《日本行政法大意》、《逐條帝國憲法講義》、《日本行政法》、《鐵齋印譜》、《刀劍番附》等。

橫跨日本明治、大正和昭和時(shí)期的憲法學(xué)、行政法學(xué)家清水澄與清末立憲有著千絲萬縷的聯(lián)系，曾為清末留日學(xué)生和赴日考察官員講授行政法；其憲法和行政法著述也被大量漢譯。他為中國設(shè)計(jì)的立憲大綱，超越了明治憲法的理論框架，頗有創(chuàng)見；為給清末制憲提供鏡鑒，他直言不諱地指出明治憲法的缺陷，這種開誠布公的態(tài)度贏得了中國學(xué)人的贊譽(yù)。