市町村自治行政論

繼旦公撰

周兆沅作序

清光緒卅三年(公元1907年),十一月

一

國家之行政，官廳而己。然，近世各國行政之組職，不僅有官廳之官治行政，且有公共團體之自治行政。蓋公共團體之與官廳，皆為國家之行政機關(guān)也。公共團體，雖為國家之機關(guān)，以行國家之事務(wù)，而其與官廳究有區(qū)別。官廳非人格也，官廳之行為，皆國家之行為，故官廳處理國家事務(wù)之職務(wù)，而非其義務(wù)，有一定范圍之權(quán)限，而非其權(quán)利，以其一切職權(quán)屬於國家，而非屬於官廳也。公共團體，既為國家之機關(guān)，又為獨立之人格。先有地方自治主體之存在，獨立而為行為之源泉。凡其機關(guān)處理之事務(wù)，固為國家之行為，而無不自負其義務(wù)，自享其利權(quán)。故曰公共團體者，國家機關(guān)之人格也。日本公共團體，分為二級：上級為府、縣、郡；下級為市、町、村。府、縣、郡之為法人，則從法律命令，以處理屬於府、縣、郡之事務(wù)。市、町、村之為法人，本其權(quán)利義務(wù)，以處理市、町、村公共事務(wù)，從法律命令之事務(wù)，人盡知之。至公共事務(wù)云者，以廣博之觀念，決不能定其人格為何如之范圍，而有為之解者曰：公共團體者，以國家之行政，為其地方人民之生存目的也，公共團體人格之范圍，必先限於國家行政事務(wù)之范圍，但國家之事務(wù)，何者？宜國家直接處理之，何者？宜委於公共團體以處理之，又不可不為區(qū)劃其界限也。夫地方公共團體之為自治者，其要領(lǐng)在使地方人民自為處理直接關(guān)於團體之利益，而非直接關(guān)於國家全體利益之行政事務(wù)也，且由國家之政策運用。上言之，直接關(guān)於國家全體利益之政務(wù)，不可委於地方之自治團體，委於地方自治團體，反有四分五裂之不良結(jié)果，於是一依中央統(tǒng)一之機關(guān)，而出之固宜，乃觀各國之行政組織，又無不并用集權(quán)與分權(quán)二策，而分為若者官治、若者自治之制度，其直接關(guān)於國家全體利益之政務(wù)，則國家以官廳直接施行之，直接關(guān)于地方利益之事務(wù)，則委于公共團體之自治以施行之。一以為政務(wù)之統(tǒng)一，期運用之靈活；一以為行政之適宜，求德澤之普及也。然國家究以如何之事務(wù)，專為直接關(guān)於地方人民之利益乎。國家之事務(wù)，大要分為外交、軍事、財政、司法及內(nèi)務(wù)等。外交、軍事明為直接關(guān)於國家全體之利益，財政亦屬於國家之事務(wù)，司法往時，多任地方之自治，近或有以為地方事務(wù)之一二，國而一般則視為直接關(guān)於國家全體之利益，皆屬於國家之政務(wù)者，惟內(nèi)務(wù)行政之事務(wù)，則為直接關(guān)於地方人民之利益，故地方公共團體之事務(wù)，可謂不離於內(nèi)務(wù)行政之范圍中矣。要之，公共團體之為人格，同時究為國家之機關(guān)，而其關(guān)於地方人民生存目的之事務(wù)，即是國家之事務(wù)，故不得不受國家之監(jiān)督。且公共團體之，宜受國家監(jiān)督者，實本其為國家機關(guān)性質(zhì)而來也。抑聞之德、儒、伯、倫知理之論，地方自治制度也。一曰宜有學識者；二曰宜有德義心；三曰宜閑暇。蓋當自治之任者，處理公共事務(wù)必量其緩急，辨其利害，時發(fā)表一已之意見，以謀於公眾，非有學識之人，斷難勝任。有勝任者矣，而自治團體，又要有德義心，若不養(yǎng)成地方人民，共同生活之精神，則未見自治之益，而先蒙其害，且自治之事務(wù)，在自勞而益人，自損而益人，非富厚有獨立生計者，必無閑暇以盡力於公益，故欲圖公共團體人格之成立者，本其公共生存之目的，而以保護人民幸福，補助國家之機關(guān)，舍此詎有他道哉。中國久重官治行政，近鑒於各國公共團體之發(fā)達，而國家因之日強，各省始講求地方自治之制度，而苦無成書，吾友武昌孟君復(fù)心留學日本有年，近編《市町村自治行政論》，撮要提剛，切實可行，沅讀而喜之，因為說明公共團體之為人格之性質(zhì)及范圍，又附德儒自治制度格言，所以解吾國人謀始之疑議，而并示其宗旨也。

二

同邑饒叔光書后

清光緒卅三年(公元1907年)十月

丁未(公元1907年)之秋，叔光奉奏，派至東洋游歷，與同邑孟君復(fù)心晤於旅邸，語次，孟君出所輯《市町村自治行政論》見示，為縱談?wù)呔弥�。叔光居東京考察有日，復(fù)涉靜岡，既觀其市，復(fù)觀所屬町村。凡長田、南槖、大里、清水等處，皆躬親遍歷，稻取生出模范等村制度，亦靡所不訪，其所見之跡，若學堂、若病院、若橋梁道路，山，若森林；野。若農(nóng)田水利，輔教養(yǎng)若青年、處女、耆老諸會，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、信用諸組合，莫不經(jīng)營慘淡，秩序井然，則喟然嘆曰：“彼邦之治其鄉(xiāng)邑，其措理固若此哉。”繼思此非創(chuàng)設(shè)也。周禮建鄉(xiāng)遂之官，漢師古法為三老嗇夫游徼之制，誠以川谷異勢，民生異俗，立一切之法，以概之萬有不齊之地，必至捍格難入，故不若總大綱而為之經(jīng)制，使不戾於此者，皆聽蕓蕓者之自為擘畫。而在上者，但施其董率制度而已，能使百廢俱興，蓋在上者代營之，而情有不悉，不如使在下自營之，而隱無不知也。在下之一二人獨營之，而力有不任，不如使下之眾人共營之，而事而不舉也。七月詩以授衣舉趾筑場乘屋為言，類皆父老敦勉子弟，想見在下自營之意。孟子告滕君“友助扶持”諸語，與所謂眾人共營者亦無不合。自治之事，古人已具，何必仿自泰東西。吾人所以取泰東西者，不過為古意寢失，因彼制度較為省便耳。且孟子所言，雖未見施設(shè)，而諷繹豳詩，與今日所見略同。而忠厚敦龐之風，則尤過之，又豈可僅以今日所見為止境哉？抑叔光於此頗有疑焉�？奸L田村人口萬二千四百四十二，其歲出費已萬二千八百卅四圓。南槖村人口二千一百六十四，其費亦五千七百七十五圓，私訝彼邦民力何以勝此。意者學校醫(yī)藥諸款，即未辨自治時，居民亦當私費，而此外諸款，以辨公同之業(yè)。其所獲之數(shù)，仍將溢於所費之數(shù)歟？不然，何以為之而不倦也。復(fù)心留日本學政治久，其編是書，本講堂口授，博參眾說，條分縷析，吾知其心得甚多，愿益有以相詔，又竊愿吾國之言自治者，因此邦已然之跡，以進於《豳風》、《孟子》純王之治也，於是乎書。