戴鴻慈（1853—1910）清末出國考察五大臣之一，中國近代史上第一位司法部長。字光孺，號少懷，晚號毅庵，廣東南海大同綠涌村人。光緒二年進(jìn)士，身歷咸豐、同治、光緒、宣統(tǒng)四朝，歷官刑部侍郎、戶部侍郎、刑部尚書、軍機(jī)大臣，是清朝二百余年廣東省籍任職最高的官員，其一生的亮點是出洋考察及回國后倡言和參與新政。

　　戴鴻慈先世祖居廣東南�？h西樵大同堡綠涌村（今南海西樵大同鄉(xiāng)戴家村），十二世祖迪功公時才遷居佛山，祖居佛山福賢里桑園。鴻慈生于書香之家，其父戴其芬，諱堯坤，字徽猷，號乾生，生于道光乙酉年（1825），終于光緒辛巳年（1881），光祿寺署正，誥授奉直大夫、奉政大夫，妻馮氏生三子，鴻慈即第二子。在學(xué)問上，其芬公可謂博通古今，“研精經(jīng)典，旁及天文地輿，醫(yī)藥卜筮……”， 家庭的氛圍使鴻慈從小勤奮好學(xué)，不敢懈怠，以致有日后的赫赫聲名。

　　鴻慈兄弟姐妹五人，長兄鴻憲，諱裕榮，號光彝，字仁黼，光緒丙子科（1876）舉人，揀選知縣，敕授文林郎加五品銜，誥授奉正大夫。弟弟鴻惠，諱裕鎏，字光濬，別字藹天，光緒已亥科（1875）舉人，揀選知縣，欽加五品銜，敕授文林郎，誥授奉正大夫。

　　戴鴻慈自幼聰穎，十五歲為補(bǔ)縣學(xué)生（廩生），二十歲為同治癸酉科拔貢、聯(lián)捷解元，光緒二年（1876）中進(jìn)士，授翰林院編修，鴻慈的試卷批語為：“大雅從容，馨澈鈴圓，金和玉節(jié)，聲情茂美，神致安閑”；“志和音雅，氣足神完”；“詞筆凝練，絕去膚庸”。光緒二十年（1894）翰林大考，名列一等。歷官刑部侍郎、戶部侍郎、法部尚書，經(jīng)筵講官、參預(yù)政務(wù)大臣，禮部尚書，協(xié)辦大學(xué)士，軍機(jī)大臣，太子少保等職。光緒三十一年（1905），清政府為應(yīng)付蓬勃興起的立憲呼聲，特簡親賞大臣到歐美考察政治，即著名的“五大臣出洋”。戶部右侍郎戴鴻慈為五大臣之一，出使美、英、法、德和丹麥、瑞士、荷蘭、比利時、意大利等國。歐美考察后，使戴大開眼界，認(rèn)為中國只有改革才有出路，歸國后，綜合五人考察所得，寫出《出使九國日記》12卷，編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章進(jìn)呈，奏請立憲。改刑部為法部，戴首任尚書。他還提倡中國要富強(qiáng)，必須“固邊疆”、“振興實業(yè)”及開礦、興學(xué)、修鐵路等，是清末具有一定的開放思想和政治眼光的重臣。宣統(tǒng)元年（1909）八月，以尚書銜在軍機(jī)處行走，十一月，升協(xié)辦大學(xué)士。次年正月逝世，終年58歲。賞加太子少保，謚文誠。據(jù)《南海縣志》載：“清朝二百余年來，吾粵由軍機(jī)入相者，惟鴻慈一人�！薄肚迨犯濉酚袀鳌�

　　1853年4月（咸豐三年三月） 出生

　　1868年（同治七年） 補(bǔ)縣學(xué)生，后由廩生選同治十二年拔貢，鄉(xiāng)舉第一

　　1873年（同治十二年） 娶妻梁氏

　　1876年（光緒二年） 進(jìn)士及第，改翰林院庶吉士

　　1877年（光緒三年） 翰林院散館，授編修

　　1879年（光緒五年） 督學(xué)山東，1881年父喪丁父憂，中法戰(zhàn)爭中在佛山倡辦團(tuán)練

　　1885年（光緒十一年） 云南學(xué)政

　　1891年（光緒十七年） 云南正考官

　　1893年（光緒十九年） 順天鄉(xiāng)試同考官

　　1894年（光緒二十年） 大考一等，擢庶子，充日講起居注官，官方略成書，特獎以應(yīng)并之缺開列在前，并賞加四品銜；甲午戰(zhàn)爭中先后多次上折，并請嚴(yán)懲李鴻章，解拿丁汝昌

　　1895年（光緒二十一年） 四月上善后十二策，十月充咸安宮總裁

　　1897年（光緒二十三年） 福建學(xué)政

　　1898年（光緒二十四年） 轉(zhuǎn)伺讀學(xué)士

　　1899年（光緒二十五年） 遷少詹事，以報效昭信股票，賞戴花翎

　　1900年（光緒二十六年） 遷內(nèi)閣學(xué)士，兼禮部侍郎銜；是年冬學(xué)政報滿，乞假回籍修墓，尋擢刑部左侍郎

　　1901年（光緒二十七年） 陳治本疏；是年9月，張之洞致電鴻慈勸梁鼎芬回鄂就任

　　1902年（光緒二十八年） 轉(zhuǎn)戶部右侍郎兼管錢法堂事務(wù)，充考試試差閱卷大臣，考試漢御史閱卷大臣，江南鄉(xiāng)試正考官；上奏請設(shè)宣諭化導(dǎo)使，在翰林院創(chuàng)立報局

　　1903年（光緒二十九年） 充考試庶吉士散館閱卷大臣，考試試差閱卷大臣，殿試讀卷大臣，朝考閱卷大臣，考試經(jīng)濟(jì)特科閱卷大臣（舉薦梁士詒），覆核朝審大臣

　　1904年（光緒三十年） 會試副考官，覆核朝審大臣，赴差開封甲辰科會試；上奏會議政務(wù)處議事規(guī)則

　　1905年12月～1906年8月（光緒三十一年十一月～三十二年六月） 率“戴端團(tuán)”出洋考察；于1906年2月（三十二年正月）受命禮部尚書

　　1906年8月～11月 上奏請求取法他國實行新政，并聯(lián)合其他出洋考察大臣上《歐美政治要義》、《列國政要》等

　　1906年11月 充厘定官制大臣，玉牒館副總裁，轉(zhuǎn)法部尚書，充參預(yù)政務(wù)大臣，賞紫禁城騎馬，充經(jīng)筵講官

　　1907年（光緒三十三年） 1月出版《出使九國日記》；充舉貢考職閱卷大臣；統(tǒng)領(lǐng)法部進(jìn)行改革

　　1908年（光緒三十四年） 疾作，賞假調(diào)理；光緒帝和慈禧相繼去世后，力疾銷假視事

　　1909年（宣統(tǒng)元年） 賞一等第三寶星，充報聘俄國專使大臣；返國后奏言東三省事務(wù)；是年10月（八月）命其在軍機(jī)大臣上學(xué)習(xí)行走

　　1910年（宣統(tǒng)二年） 1月1日為協(xié)辦大學(xué)士；2月22日逝世，謚文誠

　　（注：本表據(jù)《清史列傳·戴鴻慈傳》、《戴鴻慈會試朱卷》、《江浦戴氏宗譜》等整理而成）

　　從上表中大致可看出戴鴻慈的生平概況，他以學(xué)問見長，屢任試差，由學(xué)政、侍郎到尚書，逐步升遷，最后以軍機(jī)入相，仕途可謂順利。光緒三十四年（1908年），光緒和慈禧相繼去世，溥儀繼位，年號宣統(tǒng)。戴鴻慈為前朝元老，而且時任法部尚書，在宣統(tǒng)朝仍受到重用。雖此時身體不很好，但“力疾銷假視事” ，并于宣統(tǒng)元年四月被賞一等第三寶星，以法部尚書的身份充報聘俄國專使大臣。歸國后再得晉升，于該年10月6日（八月二十三日），以法部尚書在軍機(jī)大臣上學(xué)習(xí)行走，1910年1月1日（宣統(tǒng)元年十一月二十日）擢協(xié)辦大學(xué)士，并賞穿帶素貂褂。但鴻慈已病入膏肓，于1910年2月22日（宣統(tǒng)二年正月十三日）逝世，享年五十八歲。

　　清廷對他優(yōu)恤有加，賞陀羅經(jīng)被，謚號“文誠”，并派貝子溥倫帶領(lǐng)侍衛(wèi)前往祭奠，且加恩賞加太子少保銜，照大學(xué)士例賜恤入賢良祠，還賞銀兩千兩治喪；其子戴曾諤也以郎中補(bǔ)用。從清廷的賞賜和優(yōu)恤可以看出，戴鴻慈當(dāng)時的地位確實位極人臣。

　　戴鴻慈對憲政的考察，包括了對各國議院的參觀和考察、對地方自治的考察及與各國一些專家交談。日記中提到各國議院有十一處之多，基本上到　每一個國家都有對該國議院的考察，當(dāng)然也正突出戴鴻慈此行的目的和使命，是為“考政大臣”之一。

　　考察團(tuán)主要考察了美國、英國、法國、德國、意大利等國議院，戴鴻慈主要從以下幾個方面來記載：一、議院的結(jié)構(gòu)組成。他了解了各國議院大多分上下議院，美國“上議院議紳由各省選舉……每省兩人……任期六年……下院議紳由地方選舉。” ，上議院以副總統(tǒng)為議長，主要“關(guān)于議法者為多”，而下議院則自選議長，主要“關(guān)于籌款者為多”。二、議員資格、人數(shù)、任職年限、選舉辦法。各國對譯員的選舉資格和選舉辦法都有規(guī)定，鴻慈對此也進(jìn)行了考察。三、議院辦事規(guī)程等。經(jīng)過考察，戴鴻慈發(fā)現(xiàn)各國都有自己的方法和規(guī)則，但基本原則是維持權(quán)力的制衡，將立法、行政、司法分開，即“三權(quán)分立”，他認(rèn)為這樣的方法是最好的，所謂“歐洲各國，政制相維，其法至善” 。但戴鴻慈在此只是大致記述了自己考察到的各國議院之制，并說“他書具詳，姑述其略以備檢”，“他書”即指考察團(tuán)回國后所上的奏折和由戴鴻慈和端方等主持編寫的關(guān)于各國議院制度的書，下文將有提及。

　　經(jīng)濟(jì)考察方面內(nèi)容就更廣泛了，在日記中主要有對銀行和財政的考察、對各國工業(yè)和工廠的考察等。戴鴻慈出洋時正任戶部右侍郎，在考察途中才擢為禮部尚書，戶部乃朝廷的“錢袋子”以及掌戶籍的管理等工作，戴鴻慈非常注意此方面也理所當(dāng)然，所以當(dāng)時有些記載說“戴大臣則往會見銀行家，專考察財政” 。

　　鴻慈大致從銀行主要設(shè)施、辦事原理、保密措施等方面來進(jìn)行考察。在日本時對橫濱的正金銀行每一層的結(jié)構(gòu)、設(shè)施在日記中都有記載，甚至對員工辦事效率的監(jiān)督辦法都有提到。在銀行內(nèi)的第二層，可以憑闌臨觀員工工作情況，“孰勤孰惰，舉無所逃”，他很受啟發(fā)，認(rèn)為“凡衙署辦事之法，悉當(dāng)用此為課吏之良法，不特銀行而已” ，即是說其他衙署都可以采用這樣的方法來監(jiān)督員工，以保證工作效率。戴鴻慈還考察了許多銀行，都非常仔細(xì)，并時不時的加上自己的理解和看法，以備回國能有所采擇。

　　在美國時戴鴻慈約請某大學(xué)經(jīng)濟(jì)方面的教授精琦來談財政大要，并將所得大致歸為六個方面，即“一曰先定平色之輕重；二曰各省宜分設(shè)各局，以便轉(zhuǎn)換而平價直，且勿用各省名目；三曰按人民消費之程度，而定鑄用之多寡；四曰宜先定鎊價，以免虧損；五曰宜仿各國定金為本位；六曰宜借款鑄金元，以紙幣輔之” ，戴鴻慈把這些信息都記下來，都是為回國后的實際發(fā)展來作準(zhǔn)備的。

　　至于對工業(yè)的考察，無論在哪個國家，戴鴻慈等都參觀和考察了很多工廠和公司。在各國工廠中，戴鴻慈主要從一個工廠的以下方面來考察：一、規(guī)模及設(shè)施；二、工作的流程；三、工人情況以及福利和后勤服務(wù)工作等。為了能更好的說明和比較，戴鴻慈還列了詳細(xì)的表格，如將美國東部的紡織廠、織布公司等進(jìn)行列表比較；對一些比較大、世界文明的公司更是記述詳細(xì)，希望能了解國外大公司之所以興盛的原因，以便回國后為本國大工廠的建立提供寶貴的經(jīng)驗。

　　在普通教育方面，他們在各國參觀了一些中小學(xué)堂。戴鴻慈認(rèn)為“德國教育行政，燦乎大備，專門之程度既高，普及之教思尤廣，故在歐洲即有學(xué)界管領(lǐng)之稱�！� 所以他對德國的教育比較注意，率團(tuán)參觀了德國許多學(xué)校。通過考察，他認(rèn)識到：“考之東西洋各國之學(xué)制……普通尤為各國所注重。普通云者，不在造就少數(shù)之人才，而在造就多數(shù)之國民。……今中國振興學(xué)務(wù)，固宜注重普通之學(xué)�！� 可見，普通教育是為了提高全民族的文化水平和素養(yǎng)，戴鴻慈把對普通教育的考察放在重中之重的地位。

　　他們對高等教育的考察主要是對美國、德國、英國等的大學(xué)的考察，像對普通教育那樣，從學(xué)生和老師的人數(shù)、學(xué)校設(shè)施及是否有女學(xué)等方面來考察。在日記中，戴鴻慈對這些方面的記載都比較詳細(xì)，可見他的確悉心考察。在專門教育方面，主要是對各國的工藝學(xué)堂、手藝學(xué)堂、農(nóng)學(xué)院、電學(xué)院、化學(xué)院、水師學(xué)堂以及軍校等地方進(jìn)行參觀考察，并以美國和德國為重點，力圖能從國外先進(jìn)之國學(xué)習(xí)到現(xiàn)代專門教育的發(fā)展和管理經(jīng)驗。

　　從以上看來，戴鴻慈領(lǐng)銜的考察團(tuán)主要考察內(nèi)容與當(dāng)時中國的實際情況是分不開的。當(dāng)時中國的教育現(xiàn)代化剛剛起步，雖然知道“強(qiáng)富始基歸諸學(xué)術(shù)”，而且“比年以來，明詔興學(xué)，天下向風(fēng)”，但是“辦法既多參差，宗旨未能一貫，宏規(guī)未定，流弊日滋”， 所以必須對各國的教育普及情況、學(xué)校開設(shè)情況以及要興辦學(xué)校所需的經(jīng)費、教員數(shù)、所教的科目都要有所了解。

　　戴鴻慈對司法的考察，主要是對國外的裁判所和警察局及監(jiān)獄等方面的考察。裁判所即現(xiàn)在的法庭。在德國，戴鴻慈參觀考察了普魯士的裁判所，主要從內(nèi)部設(shè)置、操作原理、對罪犯的前科記錄的方法等方面來考察。特別是第三個方面，戴鴻慈感到外國的編制和記錄“井井有條不紊，洵可法也”，雖然案犯所犯前科已事隔多年，但只要一查這些案卷，“有無積案，一查立辨”，所以鴻慈認(rèn)為這樣做可以效仿，回國后也要學(xué)習(xí)。但作為當(dāng)時戶部副長官的他馬上又意識到，中國的戶籍很亂，要建立這種累犯的檔案“非先編戶口，歲列統(tǒng)計”不能編寫，所以他認(rèn)為“戶口不清，萬事無從下手，寧獨檢案一事而已耶？” 因此，整理戶籍、建立合理的戶籍制度成為首當(dāng)其沖的事情。

　　在警察局參觀時，他看到國外用指紋法來定案，之后他還參觀了注冊所，看到這里的戶籍非常詳細(xì)，而且戶籍管理政策也比較嚴(yán)密，鴻慈在此又看到了整理戶籍的重要性和緊迫性，他們回國不久，清政府即著手開始對戶口的清查。

　　戴鴻慈等還對美、德、法等國的監(jiān)獄進(jìn)行了考察，主要是這幾個方面：一、監(jiān)獄所耗費用。每參觀一處監(jiān)獄，鴻慈都會細(xì)心的記下所需費用，以備回國參考。二、監(jiān)獄的設(shè)備和環(huán)境。戴鴻慈看到，每個監(jiān)獄都有高墻將獄囚隔離，各個監(jiān)獄根據(jù)規(guī)模分成不同數(shù)量的監(jiān)室，且分別男女，并在監(jiān)獄中央設(shè)高臺以瞭望，防止獄囚逃跑，而在室中則床、桌及日用所需之物一應(yīng)俱全，而且“食所亦潔凈，有牛羊肉、面包、清水給之”，還有醫(yī)室，給獄囚以身體檢查和疾病的醫(yī)治；對比當(dāng)時中國監(jiān)獄里的獄囚們的生活，他們發(fā)出了“監(jiān)獄非以苦痛犯人也” 的感嘆。三、監(jiān)獄管理方法。對獄囚管理：基本上每個監(jiān)獄都讓獄囚習(xí)藝勞動，使其掌握一些技術(shù)，以備將來出獄后能用以謀生。探監(jiān)制度：使獄囚能有機(jī)會與親人見面和短暫的交流。獎懲制度：對于表現(xiàn)比較好的，可以據(jù)情況減刑，提早釋放，而重犯的則又將其關(guān)入監(jiān)獄，束縛其自由。四、對罪犯教育方法的考察。這也是比較重要的一個方面，戴鴻慈對此都做了詳細(xì)的考察和記錄。監(jiān)獄中設(shè)有教室，“所授學(xué)科為德文、宗教、唱歌、實業(yè)及格致等，每日三小時或四小時不等”。五、對女監(jiān)的考察�！按鞫藞F(tuán)”在參觀美國的監(jiān)獄時，也往觀女監(jiān)，戴鴻慈覺得“尤精潔，幾與客店無異矣。女犯習(xí)藝，皆課以針黹縫綴之事云” 。也許他的記敘有點夸張，但當(dāng)時中國婦女毫無社會地位，在中國幾乎沒有真正意義上的女監(jiān)，與之比起來，西方的監(jiān)獄里的女監(jiān)自然要先進(jìn)得多了。

　　“戴端團(tuán)”考察的范圍非常廣泛，還對各國軍事的考察，以及關(guān)于劇院、博物館、消防、交通、報館等的考察、關(guān)于對旅游資源的考察和對華僑的考察等各方面。戴鴻慈把考察情況都記到日記中，而且加上了自己的觀點，這對于回來后對這些方面的建設(shè)和開發(fā)非常有參考價值。

　　回京后，戴端二大臣于二十二日和二十三日連連受到召見，戴鴻慈聯(lián)合端方上呈奏折，前后共九封，內(nèi)容廣泛，主要有請求速定國是以安大計、請求設(shè)立編制局以改定官制來作為立憲的預(yù)備、倡言教育改革、請求重視軍政、照各國設(shè)立引導(dǎo)人民的善法、均滿漢，破除界限，以維護(hù)治安、請求編訂憲法和皇室典范等，在折中他們異口同聲“力言立憲之善” ，尤其是戴鴻慈，當(dāng)時的報刊登載有“立憲事宜最初提倡者，京官則法部尚書戴鴻慈，外官則桂府林紹年，下詔立憲先從改訂官制入手，大抵從二人之言為多” ，可見當(dāng)時戴鴻慈在京官中為眾所周知的倡言立憲者，考察回國后一直為此而努力。

　　除上折外，他還領(lǐng)銜編纂《歐美政治要義》和《列國政要》，并出版了自己此行的行程日記，即《出使九國日記》�！稓W美政治要義》一書共十八章，將他們考察所見當(dāng)時歐美各國的憲政情況按照清政府的需要基本都列出來了，涵蓋面很廣�！读袊�政要》一書分三冊，共一百三十三卷，按國家分門別類把各國大致政治情況列出，主要側(cè)重于政治方面�！冻鍪咕艊�日記》系光緒丙午年（1906年）十二月由農(nóng)工商部工藝局印刷科印出，第一書局發(fā)。日記名為“九國”，實際上他們共到了十五個國家，日記文筆生動，除了每天的敘事，還有作者的所感和途中的風(fēng)土人情的記載，是一部史學(xué)、文學(xué)、旅游等價值都很高的作品。

　　戴鴻慈多次受到召見，并與其他大臣討論立憲事宜。經(jīng)過一個多月的辯論、協(xié)議，清廷于光緒三十二年七月十三日發(fā)布立憲諭，宣布此時“惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸時論，以立國家萬年有道之基。” ，并決定“從官制入手”。戴鴻慈作為“五大臣”之一，以禮部尚書而為厘定官制大臣，親自參與清末改革之中，新的官制厘定后，他成為首任法部尚書。

　　清末改革最后從厘定官制入手，決定要采取國外立法、行政、司法“三權(quán)分立”的制度。官制改革總司核定的慶王等認(rèn)為除議院掌立法、內(nèi)閣各部大臣掌行政外，“司法之權(quán)則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官相對峙，而不為所節(jié)制” 。議定后，清政府于九月二十日頒布官制改革上諭，其中有刑部改為法部，專任司法行政；而大理寺改為大理院，專掌司法審判。戴鴻慈由禮部尚書轉(zhuǎn)法部尚書，沈家本任大理院正卿。

　　清政府既要仿西方實行“司法獨立”，法部成為至重之部門，鴻慈任首任長官，一方面可見其受到重用，地位逐漸重要；另一方面則折射出他的魄力和“求新”的改革意識，因為“中國積習(xí)，大都不愿為刑官” ，而鴻慈知道自己法律方面知識有所欠缺，但他敢于擔(dān)此重任，力圖領(lǐng)導(dǎo)一個全新的部門給大家新政的形象。而且經(jīng)過出洋考察的歷練，他也提高了自己的認(rèn)識和知識水平，只希望竭誠為清政府的新政出力，使中國走上富強(qiáng)之路。

　　首先，戴鴻慈即帶領(lǐng)法部清理積案，制定新法規(guī)，維護(hù)司法獨立。法部由刑部改設(shè)，一切舊的東西也都繼承下來，特別是因為清代實行秋審制度，將一些死刑案件為慎重起見而積壓，待秋后再重審，日子久了就積累了大批未清理的案件，現(xiàn)在法部要新政，首當(dāng)其沖的當(dāng)然是清理宿獄。清理這些案件，其一是要先規(guī)范審判辦法，使不再積壓更多的新案。戴鴻慈總領(lǐng)法部上折變通秋審緩決人犯的辦法，認(rèn)為“應(yīng)緩決一項與其匯核于秋讞之際，徒事紛繁”，不如“詳慎于定案之先較省周折” ，為了不再形成新的積壓，在改革開始時即要規(guī)范制度，改革以前的辦事方法而采取更有效的方法；其二是對已經(jīng)積壓的案件進(jìn)行清理。戴鴻慈等曾上奏“查辦緩決二十次以上人犯減免由” ，將這些案犯的具體事由弄清楚，按照新法該減免的予以減免，該處置的提出合理的處理方法，并要求各省也按實情努力清理積案，使改革的法部呈現(xiàn)新氣象。

　　在制訂新法規(guī)方面，內(nèi)容涉及比較廣泛，據(jù)筆者搜集的資料歸納起來主要有：第一，統(tǒng)一章程。司法權(quán)不僅要獨立，還要統(tǒng)一，隨著清政府中央集權(quán)的衰落，各地方督撫權(quán)力逐漸增大，各省很多方面都自定章程，全國不統(tǒng)一；現(xiàn)在戴鴻慈執(zhí)掌法部，自然希望能統(tǒng)一各省法律之事，所謂“臣部為執(zhí)法衙門，刑章必歸畫一”，所以以他為尚書的法部重申已頒布的新章，如停止刑訊、采西方罰金定章等，試圖加強(qiáng)由身體肉刑向自由刑轉(zhuǎn)變的意識，以“統(tǒng)一法權(quán)，慎重人命起見”。第二，刑事訴訟附帶民事賠償方面。這是比較有現(xiàn)代意義的方面了，清政府以前刑民不分，行政權(quán)、司法權(quán)相混，現(xiàn)在以戴鴻慈為尚書的法部提出這樣的章程，當(dāng)然是一個進(jìn)步。戴鴻慈等認(rèn)為戲殺、誤殺、擅殺三項人犯，雖經(jīng)現(xiàn)在新章改后可以從輕處理，但應(yīng)該要給予受害者家屬適當(dāng)?shù)馁r償，不然于“情法似未持平”，所以要求賠償、撫恤死者家屬，令各省衙門一體遵照辦理。第三，秋審辦法。秋審制度使有些案件不能及時處理以致積壓，而現(xiàn)在既然預(yù)備立憲，“刑法俱歷次減輕，若仍于浮文縟節(jié)不加裁勝，殊非執(zhí)簡馭繁之道。” 戴鴻慈等為首的法部對此非常重視，特令承政廳及下面的審錄、制勘兩司專掌，要求現(xiàn)在各案要分清實緩，盡量一次審理清楚；只有確實不能暫時處理的才入秋審，并簡化秋審的手續(xù)和步驟，所謂“其繁文似不妨從略”，這樣“外可以省解勘之勞，內(nèi)可以節(jié)虛糜之費” 。第四，法院編制法、法官的選拔和任用章程等方面。以前所有官員的任職和調(diào)度都?xì)w吏部管理，現(xiàn)在法部既獨立掌司法行政之權(quán)，法官、檢察官等“司法人員與普通行政官吏不同” ，屬于司法系統(tǒng)，而且需要一定的專門的專業(yè)知識，官制改革后，其選拔、任免、調(diào)度等權(quán)漸從吏部轉(zhuǎn)入法部。法部逐次制定了法官晉級章程、法官懲戒章程、法官補(bǔ)缺輪次表等，以規(guī)范其任用和獎懲。

　　其次，戴鴻慈為首的法部奉旨議覆臣工有關(guān)奏折。法部初設(shè)，內(nèi)外臣工言及的自然比較多，法部要逐次進(jìn)行議覆，對置疑給予解釋；對建議或采納或不接受，并陳述理由。據(jù)筆者搜集到的資料來看，法部對各臣工的奏折都非常認(rèn)真的對待：一方面，對于臣工的建議采納與否給以議覆上奏。另　一方面，對于臣工奏折中的置疑極力以新的辦法章程來進(jìn)行解釋，以求大家能對法部所辦之事明白和理解。

　　再次，戴鴻慈帶領(lǐng)法部改良獄政，建立模范監(jiān)獄。前在各國考察時戴鴻慈等就對各國的監(jiān)獄非常留心，他深刻的認(rèn)識到中國獄政腐敗的現(xiàn)狀，在國外即悉心考察，對東西各國監(jiān)獄的建筑樣式、經(jīng)費、管理等考察頗詳，回國后他作為法部尚書，在新政中即請改良獄政，“今日萬國監(jiān)獄之協(xié)議，我國長此不變，勢必貽人口實�！倍�且現(xiàn)在進(jìn)行憲政改革，必須要實行新刑律，而“監(jiān)獄一端，實與新律有隱相維系之故，獄制一日不改，則新律萬不適用，而修訂法律為無效” ，所以獄政改革首當(dāng)其沖，已迫在眉睫。

　　戴鴻慈注入了大量心血建立模范監(jiān)獄。其一是對京師模范監(jiān)獄地址的選擇。其二是為京師模范監(jiān)獄籌款。要建立與東西各國類似的監(jiān)獄須大量投資，而法部資費不能滿足，遂請求清政府下令度支部予以援助。其三是對監(jiān)獄規(guī)模和結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。中國當(dāng)時的監(jiān)獄條件很差，“監(jiān)羈逼窄湫隘，夏則人多穢積，疫癘頻仍，冬則嚴(yán)寒裂膚，凍餒交迫，瘐斃相繼，冤苦莫伸�！� 戴鴻慈等既然要改良獄政，當(dāng)然要重新規(guī)劃監(jiān)獄的內(nèi)部構(gòu)造，他上奏對模范監(jiān)獄的構(gòu)想，為其勾畫藍(lán)圖：監(jiān)獄外有圍墻和護(hù)河，內(nèi)大致分為后、中、前三區(qū)，并仿外國模式設(shè)有瞭望臺、教誨室、書信室、看守室、工場、浴場、炊事室、消毒室、書籍室，閱覽室，囚人接見所、看守教誨所、病監(jiān)、病室、幼年監(jiān)等。其四是督促各省建立模范監(jiān)獄。獄政的改革不惟京師要改，各省也要跟上改革的步伐，戴鴻慈等考慮到各省財力、獄政原來情況等的不一致，所以將尺度適度放寬，要求各省模范監(jiān)獄到“宣統(tǒng)三年以前一律告竣”。其五是對監(jiān)獄官吏的管理。以前監(jiān)獄官吏腐敗，現(xiàn)在戴鴻慈等對此非常慎重，嚴(yán)格選拔官吏，而且在任命時，不分滿漢，一體對待，力圖去除官僚習(xí)氣，一展新風(fēng)和新規(guī)。其六，頒布新章處置犯人，重申不準(zhǔn)隨意刑訊，讓其在監(jiān)獄習(xí)藝和折贖做工，力圖將對獄囚的身體肉刑逐步轉(zhuǎn)換為與東西方先進(jìn)國類似的束縛人身自由的自由刑和給其感化教育和習(xí)藝的教育刑。

　　可見，從監(jiān)獄的選址、規(guī)劃、籌款到監(jiān)獄的興建，戴鴻慈都注入不少心血，而《清史稿》中說:“終日言變法,逮至國本已傷，而收效卒鮮，豈法制之咎歟？然其中有變之稍善而未竟其功者，曰監(jiān)獄” 。獄政的改革成為當(dāng)時改革中最有成效的方面，應(yīng)該說這與戴鴻慈領(lǐng)導(dǎo)的法部分不開。

　　戴鴻慈，字少懷，廣東南海人。光緒二年進(jìn)士，改庶吉士，以編修督學(xué)山東。父憂歸，服除，督學(xué)云南。后復(fù)充云南鄉(xiāng)試正考官。二十年，大考一等，擢庶子。日韓啟釁，我軍屢挫。鴻慈連疏劾李鴻章調(diào)遣乖方，遷延貽誤，始終倚任丁汝昌，請予嚴(yán)懲；并責(zé)令速解汝昌到部治罪，以肅軍紀(jì)：均不報。和議成，鴻慈奏善后十二策：一，審敵情以固邦交；二，增陪都以資拱衛(wèi)；三，設(shè)軍屯以實邊儲；四，筑鐵道以省漕運；五，開煤鐵以收利權(quán)；六，稅煙酒以佐度支；七，行抽練以簡軍實；八，廣鑄造以精器械；九，簡使才以備折沖；十，重牧令以資治理；十一，召對群僚以勵交修；十二，變通考試以求實用。遷侍講學(xué)士。督學(xué)福建，再遷內(nèi)閣學(xué)士。學(xué)政報滿，假歸省墓。擢刑部侍郎。

　　赴西安行在，上陳治本疏；又請建兩都，分六鎮(zhèn)，以總督兼經(jīng)略大臣，得辟幕僚，巡撫以下咸受節(jié)制。是年冬，隨扈還京，轉(zhuǎn)戶部侍郎。時各省教案滋多，鴻慈請設(shè)宣諭化導(dǎo)使，以學(xué)政兼充。編輯外交成案，頒發(fā)宣講。又請就翰林院創(chuàng)立報局，各省遵設(shè)官報，議格不行。時設(shè)會議政務(wù)處，有奉旨交議事件，三品京堂以上與議。鴻慈請推行閣部、九卿、翰林、科道皆得各抒所見，屬官則呈堂代遞，可以收群策、勵人才。下政務(wù)處采擇。

　　三十一年，命五大臣出使各國考求政治，鴻慈與焉。將發(fā)，黨人挾炸藥登車狙擊，從者或被創(chuàng)，人情惶懼。鴻慈從容詣宮門取進(jìn)止，兩宮慰諭，至泣下，遂行。歷十五邦，凡八閱月，歸國。與載澤、端方、尚其亨、李盛鐸等裒輯列國政要百三十三卷、歐美政治要義十八章，會同進(jìn)呈。并奏言：“各國治理大略，以為觀其政體：美為合眾，而專重民權(quán)；德本聯(lián)邦，而實為君主；奧、匈同盟，仍各用其制度；法、義同族，不免偏於集權(quán)；唯英人循秩序而不好激進(jìn)，其憲法出於自然之發(fā)達(dá)，行之百年而無弊。反乎此者，有憲法不聯(lián)合之國，如瑞典、挪威則分離矣；有憲法不完全之國，如土耳其、埃及則衰弱矣；有憲法不平允之國，如俄羅斯則擾亂無已時矣。種因既殊，結(jié)果亦異。故有雖革改而適以召亂者，此政體之不同也。覘其國力，陸軍之強(qiáng)莫如德，海軍之強(qiáng)莫如英，國民之富莫如美，此國力之不同也。窺其政略，則俄、法同盟，英、日同盟，德、奧、義同盟，既互相倚助以求國勢之穩(wěn)固；德、法摩洛哥之會議，英、俄東亞之協(xié)商，其對於中國者，德、美海軍之?dāng)U張，美、法屯軍之增額，又各審利害以為商業(yè)之競爭。蓋列強(qiáng)對峙之中，無有一國孤立可以圖存者，勢使然也。況人民生殖日繁，智識日開，內(nèi)力亦愈以澎漲。故各國政策，或因殖民而造西伯利亞之鐵路，或因商務(wù)而開巴拿馬之運河，或因國富而投資本於世界，均有深意存焉。此政略之不同也。驗其民氣，俄民志偉大而少秩序，其國失之無教；法民好美術(shù)而流晏逸，其國失之過奢；德民性倔強(qiáng)而尚武勇，其國失之太驕；美民喜自由而多放任，其國失之衤復(fù)雜；義民尚功利而近貪詐，其國失之困貧；惟英人富於自治自營之精神，有獨立不羈之氣象，人格之高，風(fēng)俗之厚，為各國所不及。此民氣之不同也。臣等觀於各國之大勢既如此，又參綜比較，窮其得失之源，實不外君臣一心，上下相維，然后可收舉國一致之益。否則，名實相懸，有可以斷其無效者，約有三端：一曰，無開誠之心者國必危。西班牙苛待殖民，致有斐律賓、古巴之?dāng)�。英鑒於美民反抗，而於澳洲、坎拿大兩域予人民以自治之權(quán)，致有今日之強(qiáng)盛，開誠故也。俄滅波蘭而用嚴(yán)法以禁其語言，今揭竿而起要求權(quán)利者，即波蘭人也。又於興學(xué)練兵，皆以專制為目的，今滿洲之役，不戰(zhàn)先潰。莫斯科、圣彼得堡之暴動，即出於軍人與學(xué)生也。防之愈密，而禍即伏於所防之中，患更發(fā)於所防之外，不開誠故也。二曰，無慮遠(yuǎn)之識者國必弱。俄以交通之不便，而用中央集權(quán)，故其地方之自治，日以不整。美以疆域之大，而用地方分權(quán)，故其中央與地方之機(jī)關(guān)，同時進(jìn)步。治大國與治小國固不侔也。德以日爾曼法系趨於地方分權(quán)，雖為君主之國，而人民有參與政治之資格。法以羅馬法系趨於中央集權(quán)，雖為民主之國，而政務(wù)操之官吏之手，人民反無自治之能力。兩相比較，法弱於德，有由來矣。三曰，無同化之力者國必擾。美以共和政體，重視人民權(quán)利，雖人種復(fù)雜，而同化力甚強(qiáng)，故能上下相安於無事。土耳其一國之中，分十?dāng)?shù)種族，語言宗教各不相同，又無統(tǒng)一之機(jī)關(guān)，致有今日之衰弱。俄則種族尤雜，不下百數(shù)，語言亦分四十馀種，其政府又多歧視之意見，致有今日之紛亂。奧、匈兩國雖同戴一君主，而兩族之容貌、習(xí)尚、語言、性情迥殊，故時起事端，將來恐不免分離之患。蓋法制不一，畛域不化，顯然標(biāo)其名為兩種族之國，未有能享和平、臻富強(qiáng)者矣。此考察各國所得之實在情形也。竊惟學(xué)問以相摩而益善，國勢以相競而益強(qiáng)。中國地處亞東，又為數(shù)千年文化之古國，不免挾尊己卑人之見，未嘗取世界列國之變遷而比較之。甲午以前，南北洋海陸軍制造各廠同時而興，聲勢一振。例之各省，差占優(yōu)勝矣。然未嘗取列國之情狀而比較之也。故比較對於內(nèi)，則滿盈自阻之心日長；比較對於外，則爭存進(jìn)取之志益堅。然則謀國者亦善用其比較而已。”

　　又奏：“臣等曠觀世界大勢，深察中國近情，非定國是，無以安大計。國是之要，約有六事：一曰舉國臣民立於同等法制之下，以破除一切畛域；二曰國是采決於公論；三曰集中外之所長，以謀國家與人民之安全發(fā)達(dá)；四曰明宮府之體制；五曰定中央與地方之權(quán)限；六曰公布國用及諸政務(wù)。以上六事，擬請明降諭旨，宣示天下以定國是，約於十五年或二十年頒布憲法，召集國會，實行一切立憲制度�！庇肿啵骸皩嵭辛�憲，既請明定期限，則此十?dāng)?shù)年間，茍不先籌預(yù)備，轉(zhuǎn)瞬屆期，必至茫無所措。今欲廓清積弊，明定責(zé)成，必先從官制入手。擬請參酌中外，統(tǒng)籌大局，改定全國官制，為立憲之預(yù)備�！本�奉俞旨采納，遂定立憲之議。主

　　先是鴻慈奉使在途，已擢禮部尚書；及還，充釐定官制大臣，轉(zhuǎn)法部尚書。充經(jīng)筵講官、參預(yù)政務(wù)大臣。時法部初設(shè)，與大理院畫分權(quán)責(zé)，往復(fù)爭議，又改并部中職掌。於是京外各級審判廳次第設(shè)矣。又采英、美制創(chuàng)立京師模范監(jiān)獄。三十四年，疾作，乞解職，溫旨慰留。兩宮升遐，力疾視事。

　　宣統(tǒng)元年，賞一等第三寶星，充報聘俄國專使大臣。禮成返國，奏言：“道經(jīng)東三省，目擊日、俄二國之經(jīng)營殖民地不遺馀力。非急籌抵制，無以固邊圉；非振興實業(yè)擴(kuò)其自然之利，無以圖富強(qiáng)。請速辦墾殖、森林二端。俟財力稍裕，再籌興學(xué)、路礦、兵屯各事，以資捍衛(wèi)�！迸F陳辦法。得旨，下所司議行。是年八月，命入軍機(jī)，晉協(xié)辦大學(xué)士。二年，卒，加太子少保，謚文誠。

　　論曰：樞臣入對，序次有定，后列者非特詢不得越言。晚近領(lǐng)以尊親，勢尤禁隔，旅進(jìn)旅退而已。景廉多戰(zhàn)績，額勒和布有清操，庚身、應(yīng)溥通達(dá)諸諳練，壽恒有責(zé)難之言，鴻慈負(fù)知新之譽(yù)，榮慶謹(jǐn)慎持躬，那桐和敏解事，皆庶幾大臣之選者歟？