當(dāng)段祺瑞掃蕩了張勛的辮子軍，再次回到北京的時候，原來的國會已經(jīng)被黎元洪解散了，而黎元洪也退位回到了天津租界做他的寓公。所有的障礙蕩然無存，對德宣戰(zhàn)，加入?yún)f(xié)約國做小兄弟，不再有任何阻礙。于是，順順當(dāng)當(dāng)?shù)�，北京政府對德宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)。除了對德奧在中國的官方人士做象征性的圈禁，總稅務(wù)司暫時停止了對德奧兩國庚子賠款的支付之外，一切都沒有變化。據(jù)當(dāng)時管理德國戰(zhàn)俘營的人回憶說，當(dāng)時收攏了近百名所謂的德國戰(zhàn)俘，每日好吃好喝好招待，一日三餐西餐，“用餐時擺的排面像大餐館一樣講究”。想要外出，也敬隨尊便。1參戰(zhàn)與否，跟各地軍閥沒關(guān)系，跟北京政府似乎也沒有多少關(guān)系，倒是跟某些地方，比如山東地方的老百姓有點(diǎn)關(guān)系——大批活不下去的青壯年勞工，通過當(dāng)時英國控制的威海，被半騙半收買地裝上了輪船，送到歐洲戰(zhàn)場去挖戰(zhàn)壕，修工事，送彈藥，一不小心，就做了炮灰。這種事在中國宣戰(zhàn)之前已經(jīng)有了，宣戰(zhàn)，給了這種變相販賣“豬仔”的行為，一個最好的合法借口。
原本就沒有打算出一兵一卒的北京政府，卻要編練參戰(zhàn)軍。鎮(zhèn)壓張勛的經(jīng)歷，讓段祺瑞痛感手頭沒有嫡系武力的難堪。有了參戰(zhàn)的借口，用日本人的錢和武器，編練一支直接掌握的武裝，再好不過。于是，再造共和的段祺瑞，復(fù)任不久，就主動退下來做了參戰(zhàn)督辦。一直到五四運(yùn)動爆發(fā)，段祺瑞都頂著這個“督辦”的頭銜，只不過一戰(zhàn)結(jié)束后，參戰(zhàn)督辦變成了邊防督辦。這個督辦，名義上直屬于總統(tǒng)，但期間的先后兩任總統(tǒng)，馮國璋和徐世昌都管不了。徐世昌自不必說，他是段祺瑞一手捧上去的。馮國璋按理說應(yīng)該是個有實(shí)力的軍閥，有長江三督，江蘇的李純、江西的陳光遠(yuǎn)和湖北的王占元做后盾。但是，蹲在南京做副總統(tǒng)的馮國璋，擁兵東南，勢延長江，可以不時地弄出點(diǎn)動靜來，讓段祺瑞難堪，但進(jìn)了北京代替黎元洪做了總統(tǒng)，盡管也帶了一師人馬自衛(wèi)，但在北京這個段祺瑞的勢力范圍里，大體上卻像進(jìn)了籠子的鳥，不勞段祺瑞出馬，一個小徐就把他控制得死死的，基本上是要東則東，要西則西。長江三督，只有李純比較忠心，也遠(yuǎn)水不解近渴，其實(shí)也不敢前來給老主公送水。馮國璋自己，雖然事事都被老把弟段祺瑞牽著鼻子走，但絕無決裂的膽量。畢竟，北洋派一體的神話，那時候還在維持。實(shí)在被逼急了，馮國璋也乘車南逃過一次，但是到了安徽，就被接到命令的安徽督軍倪嗣沖截了下來，死活不讓總統(tǒng)過去。手上有一旅衛(wèi)隊(duì)的大總統(tǒng)，硬是不敢沖出一條血路，殺將過去，只好乖乖地回來，依舊在中南海做傀儡。因此，段祺瑞這個督辦，實(shí)際上是北京政府的太上皇，他有權(quán)給內(nèi)閣各部下指令，而各部大小事務(wù)，包括總理，在稟報(bào)總統(tǒng)的同時，也得稟報(bào)督辦，各地上報(bào)公文，第一位寫總統(tǒng)，第二位就是督辦。
督辦雖然在1917年底就位，但參戰(zhàn)軍的籌備，卻一直拖到1918年的8月才啟動。由于籌建參戰(zhàn)軍的經(jīng)費(fèi)，日本方面允諾提供，這大半年的時間，都耗費(fèi)在中日之間相關(guān)的交涉上。等到參戰(zhàn)軍開始編練，那邊的歐戰(zhàn)，已經(jīng)進(jìn)入尾聲，地球人都知道仗快打完了。好在，參戰(zhàn)軍本來就不是為了參戰(zhàn)的，歐洲那邊戰(zhàn)事告終，中國這邊卻緊鑼密鼓地編練軍隊(duì)，一丁點(diǎn)停下來的意思都沒有。1919年1月，3個師的參戰(zhàn)軍正式成立，第一師駐北京北苑，師長曲同豐，第二師駐濟(jì)南，師長馬良，第三師駐北京南苑，師長陳文運(yùn)。其中，第二師的師長馬良，在五四運(yùn)動中，是一個大大的反面角色。跟湖南督軍張敬堯一樣，都屬于給段祺瑞添亂抹黑的主兒。
參戰(zhàn)軍的編練，是日本軍隊(duì)的翻版，不僅經(jīng)費(fèi)來自日本，軍隊(duì)的編制是日式的，教官是日本派來的，武器裝備也全部采用日本的，連拖炮用的馬，都從日本進(jìn)口。2從晚清到民國，國人軍事現(xiàn)代化，初學(xué)普魯士，后學(xué)日本，本不奇怪。那一時期中國的很多軍校、講武堂，連校舍都模仿日本士官學(xué)校，從日本士官學(xué)校畢業(yè)的中國學(xué)生，按道理學(xué)的只是如何做士官，兵頭班長，結(jié)果回國之后，都當(dāng)了將軍。但是，像參戰(zhàn)軍這樣，武器裝備、軍隊(duì)編制加上馬匹軍裝，從頭到腳由日本方面主動包攬下來的軍隊(duì)，還是第一次。大方地出錢出人出力的日本人，特意強(qiáng)調(diào)，新編練的參戰(zhàn)軍，“須有國家性質(zhì)，將來可備中央自由調(diào)遣為斷”。3意思就是說，參戰(zhàn)軍以后就是中國的中央軍。當(dāng)時，皖系即中央，至少皖系自己是這樣認(rèn)為的。因此，所謂中央的軍隊(duì)，就是皖系的嫡系軍隊(duì)，也就是段祺瑞的私軍。參戰(zhàn)軍隊(duì)一個旅長在隊(duì)列講話里說：“軍隊(duì)就好比是狗，主人讓我們咬誰我們就去咬誰。”4當(dāng)然，參戰(zhàn)軍的主人不是國家，更不是人民，理所當(dāng)然，就是段祺瑞。
參戰(zhàn)軍編練成軍之后，由于仗早打完了，還叫參戰(zhàn)軍不太好意思，段祺瑞遂將之改成邊防軍，自己依舊做著督辦，即邊防督辦。不僅如此，還讓小徐另編了西北邊防軍4個混成旅。段祺瑞一躍成為中國軍閥中嫡系武力最龐大、裝備最精良的一位，而且把持中央政府，挾天子以令諸侯，極大地刺激了他久已有之的武力統(tǒng)一的野心，更加堅(jiān)定了他原本已經(jīng)在推行的武力統(tǒng)一政策的決心。
盡管段祺瑞是武人，但也深知，在政治舞臺上演戲，有武戲也要有文戲，武人唱武戲，文人唱文戲，文戲就是選舉新的國會。張勛復(fù)辟，經(jīng)黎元洪之手解散了第一屆國會，罪名雖然由張勛和黎元洪兩人來擔(dān)，但最大的得益者，卻是段祺瑞。沒有了國會的掣肘，背后有武力靠山而且掌握了內(nèi)閣的北洋之虎段祺瑞，就沒有什么力量可以擋住他意志的施行，這就是為什么代理黎元洪做總統(tǒng)的馮國璋并非像黎元洪那樣無權(quán)無勇，卻根本不是段祺瑞對手，只能乖乖地做俘虜?shù)木壒�。解決張勛之后，段祺瑞跟梁啟超、湯化龍的研究系合作，組成了臨時參議會作為臨時代議機(jī)構(gòu)，但是，根本的解決，是選出一個聽話的國會。
段祺瑞想要一個聽話的國會，而研究系想要在未來的國會中成為第一大黨，兩下同床異夢，但從表面上看，卻是同一個夢。后者設(shè)計(jì)選舉方案，前者下本錢操辦。于是，經(jīng)過一段時間的籌備，皖系另起爐灶，第二屆國會選舉開鑼。具體操辦者，是段祺瑞門下第一號謀士兼大將徐樹錚。
徐樹錚，字又錚，江蘇蕭縣人，秀才出身。在民國史上，人稱小徐，以區(qū)別于徐世昌。小徐很早就跟著段祺瑞為記事 [ 幕僚的一種 ] ，很得段的賞識。段自家做了統(tǒng)制 [ 師長 ] 之后，特意把他送到日本士官學(xué)校學(xué)習(xí)軍事，在辛亥革命的前一年學(xué)成回國，成為國內(nèi)還算比較稀罕的日本士官生的一員，遂成段祺瑞的第一號謀士兼大將，段祺瑞對他言聽計(jì)從。皖系參戰(zhàn)軍第三師師長陳文運(yùn)回憶說，在段祺瑞當(dāng)家的那段時間，有什么事，向段請示，段總會說：“找又錚去。”只要徐樹錚這個關(guān)口過不去，什么事也辦不成。5不過，得到段祺瑞如此信任的小徐，的確有才�？陀^地說，小徐在民國諸將領(lǐng)中，文才無人能及。他跟當(dāng)時名儒柯劭忞 [ 《清史稿》的主力編纂者，《新元史》的作者 ] 、姚永樸 [ 近代詩人 ] 、林紓 [ 即林琴南，近代西方小說的頭號翻譯大師 ] ，都有交情。他喜歡昆曲，談不上顧曲周郎，但也喜歡唱一口。徐一士 [ 徐致靖侄子，近代有名的文人 ] 說他“有儒將之風(fēng)”，“其文及詩詞，頗有功候，不乏斐然之作，不僅以人傳也”。6《近現(xiàn)代詞紀(jì)事會評》收錄他《金盞子》詞一首：
風(fēng)雨龍飛，望薊門煙樹，九邊雄闊，鵝鴨起軍聲，偏無道民心，老僧能說。那知畫里功名，早客空飄忽。休更問，金陵大功坊畔，柳花如雪。銷歇。吊勛閥，揩倦眼，縱橫王氣竭。無人愿騎戰(zhàn)馬，難重遇、天生病虎俠骨。坐看萬里江山，只春風(fēng)鵜鴂。泉寒悄，誰管細(xì)雨侵簾，燕子愁絕？
讀起來，還是很有氣勢。值得一提的是，在五四運(yùn)動前，北大新文化運(yùn)動諸將跟林琴南打筆仗，林老先生氣不過，寫小說《荊生》，希望一個偉丈夫出面，把北大的這些“妖魔鬼怪”都干掉。人們都說，林筆下的這個偉丈夫，意中者就是徐樹錚。但是徐樹錚并沒有應(yīng)老友的呼吁，出來插上一腳。當(dāng)時人回憶說，其實(shí)徐樹錚不是一個蠻橫跋扈的人，見人滿面春風(fēng)，彬彬有禮，從不當(dāng)面讓人下不來臺。
有文采，而且畢業(yè)于當(dāng)時相當(dāng)稀罕的日本士官學(xué)校的徐樹錚，自視甚高，周圍的人和他自己都覺得他徐樹錚就是文武全才，根本沒把南北的軍人政客巨頭放在眼里。當(dāng)年皖系諸將，除了靳云鵬之外，都挺佩服他。陳文運(yùn)說他是在北洋時期唯一見到的可以“五官并用”的人，他親眼所見，徐樹錚“可以一面跟他說話，一面批公事”。打電話的時候，從來不用查號碼，都記在他腦子里。9只是，當(dāng)年日本的士官學(xué)校，教的僅僅為士官的本事，即具體指揮班排規(guī)模的戰(zhàn)斗的事務(wù)，畢業(yè)生能有多少軍事才能，相當(dāng)可疑。落到小徐頭上，我們看到，他的文韜武略，用在政治上是權(quán)術(shù)，用在軍事上也是權(quán)術(shù)，縱橫捭闔這一套，而且玩得心狠手辣，這一點(diǎn)，我們以后還要提到。只有在編練西北邊防軍的時候，練兵還有點(diǎn)自己的想法，可惜時間太短，好像還沒落到實(shí)處，西北邊防軍就隨著皖系的失敗而被人繳械了。
組織新國會，在段祺瑞和徐樹錚來看，就是要搞一個自己能控制的立法機(jī)構(gòu)。一改以往國會跟政府作對的局面，用徐樹錚的話來說就是：“自民元以來，政府為國會操縱，鬧得天翻地覆，曷若自個組織，簡直和編練軍隊(duì)一樣，我有子弟兵，則操縱在我。”10但是，選舉得要錢，一方面選舉本身需要經(jīng)費(fèi)，一方面想要操縱選舉，收買選票，也得出錢。顯然，就民國第二屆國會選舉而言，用于后者的錢應(yīng)該占大頭。這個錢，大部分也來自西原借款。那時公開報(bào)道說財(cái)政部和交通部各出70萬，很明顯是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用的。當(dāng)時就有消息說，西原借款中2000萬的濟(jì)順、高徐鐵路借款，有1700余萬被用在了國會以及后來的總統(tǒng)選舉上。11段祺瑞的另一個核心幕僚曾毓雋 [ 曾云沛 ] 也說，安福俱樂部成員的每月津貼，每人300元，是徐樹錚從陸軍部截留過來的。12正因?yàn)橛辛舜蠊P資金的投入，為了選舉才臨時糾合起來的“安福俱樂部”，居然能夠大敗當(dāng)時風(fēng)頭正勁的研究系，吞掉了新國會絕大多數(shù)議席，因此，人稱這屆國會為安福國會。精明的日本人，對于這樣大的用款破綻，應(yīng)該不會沒有覺察，但卻一聲不響，心甘情愿，做了一回冤大頭。
安福俱樂部是徐樹錚一手操辦起來的一個政治組織，說它是政黨，又有點(diǎn)不大像，沒有綱領(lǐng)，沒有組織結(jié)構(gòu)，就是這么一伙人，出于單純利益的需求，聽命于段祺瑞和徐樹錚，組成了一個結(jié)構(gòu)松散的團(tuán)體，稱為俱樂部比較恰當(dāng)。安福俱樂部名稱的來由，一說是因?yàn)檫@些人在安福胡同梁宅 [ 以一個臨時參議會議員名義頂下來的大宅子 ] 活動，一說是因?yàn)榫銟凡康氖最I(lǐng)王揖唐和曾云沛兩人，一為安徽人，一為福建人，各取一字，合起來成為安福。所謂安福俱樂部，是外人給他們這些人的稱呼。但是也有人說，是他們自己先同意這樣稱呼的。13這樣的俱樂部，確實(shí)是個梁宅 [ 杜甫詩“醉舞梁園夜”，以及俗語“梁園雖好，不是久留之地”的那個意義上的梁宅 ] ，可以吹牛聊天，打牌叫妓喝花酒。根本沒有任何意識形態(tài)意識的徐樹錚，當(dāng)時能夠想到的，就是組織這樣的一個純?nèi)灰岳酆系膱F(tuán)體。在他看來，只要給錢 [ 每月定期的津貼300元 ] ，給好處，白玩白嫖，政客就會聽他的話。這一手的確奏效，安福俱樂部當(dāng)時收羅了相當(dāng)多的來自原進(jìn)步黨和國民黨的知名人士，許多人就是第一屆國會的議員�？丛阱X的面上，基本上都能聽招呼，徐樹錚就是憑借這么一個酒肉集團(tuán)，控制了一個國會。當(dāng)然，也有不如意的地方。比如徐樹錚想讓國會選曹錕做副總統(tǒng)，但由于事先沒加發(fā)補(bǔ)貼，就落空了。而且，在五四運(yùn)動期間，也有安福俱樂部的人，出面對政府提出彈劾案，成心搗亂。
說起來，對新國會的選舉，梁啟超和他領(lǐng)導(dǎo)的研究系，出了很大力氣。研究系的前身是進(jìn)步黨，在民元國會，進(jìn)步黨是除了國民黨之外的第二大黨，系從晚清的立憲派發(fā)展過來的，在各地頗有根基。張勛復(fù)辟，梁啟超以他那支生花妙筆，在引導(dǎo)輿論方面，給了段祺瑞很大的支持，連梁啟超自己的老師康有為都罵到了，隨后研究系和段祺瑞的蜜月期開始了。平亂之后的臨時參議院，也是在研究系的支持下弄起來的。段祺瑞再造國會的意圖，也得到了梁啟超的大力響應(yīng)，新國會的體制，乃至選舉辦法，也是梁啟超等人一手設(shè)計(jì)的。
研究系的如意算盤是這樣的：張勛復(fù)辟之后，原來四分五裂的國民黨勢力，已經(jīng)不成形了，殘余勢力，多南下去了廣東。新舊交通系固然財(cái)力雄厚，但不像一個政黨，也沒有太大的政治抱負(fù)，國內(nèi)能夠稱得上是政黨的就剩下研究系了。因此有望在新國會的選舉中，獨(dú)占鰲頭，成為國會第一大黨。林長民曾對張國淦說過，他們此番動作，就是為了在選舉中爭多數(shù)，為了達(dá)到這個目的，因此一直對段祺瑞遷就姑息。14在選舉中，研究系也多方活動，籌錢，拉人，聯(lián)絡(luò)各方勢力，開展了強(qiáng)力的競選活動。
然而，對于新國會，徐樹錚卻根本不打算讓研究系置喙，連分杯羹的余地都不肯留這些在他看起來根本沒用的文人們。徐樹錚用了屬于傳統(tǒng)權(quán)術(shù)的兩手，很輕易地就把研究系擊垮了。一是金錢收買，一是利用他能控制的督軍強(qiáng)行干預(yù)。據(jù)張朋園先生根據(jù)徐樹錚電稿研究，在選舉期間，跟徐樹錚密電往來的各地實(shí)力派北洋軍人，至少有16人，參加選舉的17省中，徐樹錚能夠影響的占13個省。“換言之，除了江西、浙江、江蘇3省，地方首長幾乎與之聯(lián)為一氣，控制選舉�！痹诙鄶�(shù)情況下，徐樹錚甚至直接把他要其當(dāng)選的名單發(fā)給各省督軍，讓他們照單接受，這些督軍也就真的照單接受，選出來的人，就是名單上的貨色，一絲不差。15至于賄選，徐樹錚稱之為花錢“買魚”。由于此次選舉，是復(fù)選制，即選區(qū)選出額定的初選當(dāng)選人，然后由這些當(dāng)選人互選出議員。初選時的票，比較便宜，只要把地方領(lǐng)袖如鄉(xiāng)董、族長之類收買了，大批的票就到手。初選買了，復(fù)選更得買。所以在復(fù)選的時候，買票特別明顯，也特別放肆。凡參加選舉的省份，幾乎都有類似的問題�？梢哉f，凡是地方軍閥“輔選”不力的地方，徐樹錚的賄選的力度就大一點(diǎn)。買票賣票交易所在地，市面都熱鬧起來，“尤以茶樓、酒館、妓院為利市數(shù)倍”。保定原來娼業(yè)蕭條，“一等妓院只余三家，近自選舉盛行，忽又添六家”。16
就這樣，經(jīng)過瘦身之后的國會，安福俱樂部大獲全勝，攏共兩院472議席，安福系獲得335席，占71%，研究系僅得21席，不足5%，另有交通系5席。17但交通系并無在議會爭風(fēng)的志向，只要能把持鐵路這塊禁臠便知足。因此，可以說，有心在新國會上有所斬獲的研究系，大敗虧輸，只剩下條底褲。中國政治雖然號稱黑幕，但其實(shí)很透風(fēng)，研究系中人不是傻子，自然知道自己是怎么敗的。梁啟超、林長民等人在心灰意冷之余，對皖系失望之極。自張勛復(fù)辟以來唯一跟皖系結(jié)盟的文人政客集團(tuán)，從此分道揚(yáng)鑣，種下了日后在巴黎和會之際，梁、林等人明里暗里給皖系政府搗亂的根苗。顯然，雖然說文人沒有武人那么有力量，但文人也有文人的用處。
接下來，安福系當(dāng)家的國會，又按照段祺瑞的意思，選出來一直屬于北洋團(tuán)體中人的老官僚徐世昌做總統(tǒng)。這個徐世昌，由于跟袁世凱的關(guān)系至深，在北洋資格甚老，小站時代已經(jīng)進(jìn)來，加上在晚清官當(dāng)?shù)米銐虼�，為人足夠地圓滑，因此，為各方所能接受。至此，在國會、政府和總統(tǒng)幾個方面，都是皖系的自家人。在制度層面，已經(jīng)沒有什么能夠阻擋段祺瑞的意志了，他此時的意志，就是武力統(tǒng)一中國。
治近代史者，一般人們都把1916年到1920年視為皖系統(tǒng)治時期。一個簡單的分法，北洋軍閥幾個大頭各占四年：袁世凱四年 [ 1912—1916 ] ；段祺瑞四年 [ 1916—1920 ] ；曹錕、吳佩孚四年 [ 1920—1924 ] ；張作霖四年 [ 1924—1928 ] 。不過，嚴(yán)格地說，1916年在袁世凱死后上臺執(zhí)政的段祺瑞，至少在最初代表的并不是一個皖系，而是整個北洋系。即使在北洋內(nèi)部，也大多這樣認(rèn)為。當(dāng)時的北洋系，雖然已經(jīng)存在內(nèi)部的派系，但尚未明顯分化。段祺瑞原本就是袁世凱麾下的第一號北洋人物，而且沒有參與洪憲帝制，據(jù)說還頗有微詞，此時上臺執(zhí)政，不僅北洋系一致?lián)泶�，就連西南方面也表示認(rèn)可，甚至原來屬于國民黨系統(tǒng)的一部分人也表示可以接受段祺瑞。
當(dāng)然，號稱北洋三杰的王士珍、段祺瑞和馮國璋，除了王士珍神龍見首不見尾，在政治上沒有野心，也沒有多大作為之外，段、馮二位，在袁世凱還活著的時候，已經(jīng)開始形成各自的小圈子�？拷蔚模朔Q皖系，靠近馮的，人稱直系。這種事，在中國政壇，從來難以避免，有皇帝在的時候，無論怎樣打擊朋黨，朋黨都存在，更何況沒有皇帝了。但是，雖然直皖這樣的分際有了，彼此之間，卻絕非視同水火，涇渭分明。跟過去的朋黨一樣，說是這個黨那個黨，但界限并不清晰。北洋系的將領(lǐng)，雖說在一部分人出現(xiàn)了跟馮走得近一點(diǎn)還是跟段更親昵的分別，但是還有一部分人并沒有這樣的分別，跟兩邊的關(guān)系還都可以。像曹錕這樣人，雖說籍貫上為“直” [ 保定人 ] ，但在段祺瑞秉政之初，在馮、段之間，卻沒有明確的歸向，很難說他到底是屬于直系還是皖系。至少在他派吳佩孚進(jìn)入湖南，一口氣為段祺瑞打到衡陽之前，沒有這樣的歸向。顯然，曹錕雖然有傻子之名，卻并非有命令就服從的“傻子”。
真正作為一個龐大的軍政體系的皖系，實(shí)際上是安福國會成立之后的事情。這期間，完成這個過程，要經(jīng)過府院之爭、張勛復(fù)辟和安福國會選舉三件大事。
所謂府院之爭，就是總統(tǒng)府和國務(wù)院之爭，也就是總統(tǒng)黎元洪和總理段祺瑞之爭。袁世凱之后的北京政府，是臨時約法規(guī)定的民元體制，介于法國的半總統(tǒng)制和議會責(zé)任內(nèi)閣制之間，一種相對權(quán)力關(guān)系比較模糊的制度形式。這種倉促形成的制度，本是當(dāng)年孫中山把臨時大總統(tǒng)讓給袁世凱之際，為了防止袁世凱專權(quán)，而安排的權(quán)宜之計(jì)。這種體制在袁世凱當(dāng)家的時候，已經(jīng)被實(shí)際上改成了總統(tǒng)*制，無論是總理還是后來不倫不類的國務(wù)卿，都是掛名的。段祺瑞之所以同意回歸臨時約法的體制，首先是出于反袁勢力的壓力，這個壓力讓老袁眾叛親離，老命不保，繼任的他，不打算繼承袁世凱的負(fù)資產(chǎn)，因此只有改弦更張，回到民元體制，大家都能接受。其次，也因?yàn)樗麑γ裨w制的看法，并不認(rèn)為那是半總統(tǒng)制，而只當(dāng)它是責(zé)任內(nèi)閣制，在責(zé)任內(nèi)閣制下，總理實(shí)權(quán)在握，而總統(tǒng)只是一個幌子。借此抬出向有菩薩之稱的黎元洪做總統(tǒng)，并不耽誤他對實(shí)權(quán)的掌控。盡管讓一向?yàn)樗床黄鸬睦柙閿[在他的上面 [ 論在清朝的資歷，黎元洪遠(yuǎn)不如他，他當(dāng)軍長的時候，黎元洪才是一個小旅長 ] ，但在實(shí)權(quán)和虛名之間，他還是選擇前者。其三，向民元體制回歸，也是對前階段袁世凱作為的一種修補(bǔ)，段祺瑞雖然是個武人，但當(dāng)時對西方代議制的迷信，卻是一種大趨勢，段祺瑞也不能例外，也幻想著可以通過這種制度的正經(jīng)運(yùn)作，獲得成效，改變中國的面貌。
然而，遺憾的是，真的操作起來，段祺瑞發(fā)現(xiàn)事情完全變了味。在他眼里的責(zé)任內(nèi)閣制，到了總統(tǒng)府那里，則是半總統(tǒng)制。身為國務(wù)院的秘書長小徐 [ 樹錚 ] ，視總統(tǒng)為蓋章機(jī)器，“指揮黎氏畫諾”。1雖說跋扈了一點(diǎn)，但如果真的是責(zé)任內(nèi)閣體制，倒也不太離譜。但總統(tǒng)府方面卻受不了，性子柔和的老官僚張國淦做總統(tǒng)府秘書長時，還能勉強(qiáng)維持“和局”，換了出身報(bào)界的參議員丁世嶧，雙方立即劍拔弩張，斗了起來。雙方的秘書長各自草擬有關(guān)府院權(quán)限的條例，骨子里無非是責(zé)任內(nèi)閣制和半總統(tǒng)制的制度分歧。按道理，這個從臨時約法就留下來的問題，本可以通過議會加以解決。但是當(dāng)時的議會，并沒有這種制度上的自覺，剛從帝制結(jié)構(gòu)中走出的議員們，做了民意代表，卻只當(dāng)是在做官。當(dāng)時之世，不唯握有實(shí)權(quán)的武人不明白在代議制下的本分是什么，就是民意代表，也是如此。大家對權(quán)力紛爭有興致，但于制度建設(shè)卻無心情。
不張羅修改制度，在當(dāng)時的情形下，因府院之爭，議會也不可能置身事外。只是議會的參與，卻更多的是意氣之爭，幫同吵架。這種參與，使得府院之爭更趨復(fù)雜化。開始的時候，部分議員很熱衷于左袒右袒，居中取勢，經(jīng)常把在議會中的表現(xiàn)，作為進(jìn)入行政部門做官的契機(jī)。在當(dāng)時，人們還是按照清朝的舊習(xí)慣，認(rèn)為做官才是正經(jīng)事，所以，借機(jī)弄個一官半職，才是議員們真正的追求。但議員做了官之后，非但不會使國會和內(nèi)閣關(guān)系改善，而且往往會因權(quán)力斗爭牽扯兩邊的關(guān)系，使關(guān)系更加惡化。自從前國民黨系統(tǒng)的議員領(lǐng)袖孫洪伊入閣，做了內(nèi)務(wù)部長，并跟小徐以及段祺瑞發(fā)生激烈的權(quán)力之爭以后，段祺瑞跟國會的關(guān)系變得越來越緊張起來。
當(dāng)時的中國政局便是如此奇怪，一方面是代議制的合法權(quán)力，一方面是實(shí)權(quán)在握的武人團(tuán)體，兩下兩層皮。兩層皮，哪個都有實(shí)在的意義。代議制有來自西方成功經(jīng)驗(yàn)的制度迷信的支持，而這個迷信的背后，則是風(fēng)靡一時的進(jìn)化論思維，這是近代中國占統(tǒng)治地位的意識形態(tài)�？墒牵嬲刂凭置娴�，卻是那些槍桿子在手的軍閥，只有他們才具有操縱政局的實(shí)力。進(jìn)化論的意識形態(tài)雖然強(qiáng)大，但它還是形而上的，真正操作層面的工具價值，還是中國傳統(tǒng)的陰謀權(quán)術(shù)。段祺瑞發(fā)現(xiàn)，每當(dāng)他樂意遵守代議制的規(guī)矩時，辦事無不障礙重重，什么也辦不成，當(dāng)他玩弄權(quán)術(shù)，操縱軍人干政的時候，反倒要順利得多。
只是這僅限于日常事務(wù)，到了重大決策的關(guān)頭，“徒恃法律上名義建立于北洋派之上”的總統(tǒng)，2依靠國會的配合，還是能給北洋派領(lǐng)袖段祺瑞造成巨大的麻煩。最明顯的事件，發(fā)生在對德宣戰(zhàn)問題上。
時間進(jìn)入1917年，第一次世界大戰(zhàn)已經(jīng)打了將近4年，交戰(zhàn)雙方德奧同盟和英法協(xié)約兩大集團(tuán)，像兩個纏斗已久的巨人，已經(jīng)精疲力竭。似乎這個時候，外面只要來一個人，手指一捅，一方就會倒下。當(dāng)時的世界，有這個力量的國家，只有日本和美國，日本不樂勞師遠(yuǎn)征，更喜歡呆在家里賣軍火。最后解決問題，眼見得只有靠美國。跟英國血濃于水的美國，如果參戰(zhàn)，選擇幫誰，不問可知。但是，已經(jīng)加入?yún)f(xié)約國的日本，和即將加入?yún)f(xié)約國的美國，卻都特別想把中國拉進(jìn)來，讓中國給他們出兵，出勞力。但是兩家又各有懷抱，都想讓中國走自己的路線參戰(zhàn)。顯然，它們著眼的，不止是參戰(zhàn)本身，還有戰(zhàn)后在遠(yuǎn)東的勢力份額。
顯然，日本人下的功夫比美國人大得多。自日本大隈內(nèi)閣倒臺、寺內(nèi)內(nèi)閣上臺以來，作為寺內(nèi)的私人代表西原的說項(xiàng)，段祺瑞政府對日本好感大增，西原的第三次來華，主要目的就是游說中國走日本路線參戰(zhàn)。終于，在日本的利誘下，1917年初，中國接受日本參戰(zhàn)援助，走日本路線參加歐戰(zhàn)。切實(shí)行動，把身子靠在了日本人身上。當(dāng)然，這也埋下了日后美日在五四運(yùn)動前后暗中較勁的伏筆。
然而，就當(dāng)時而言，在參戰(zhàn)問題上，中國國內(nèi)一向有兩種意見，一種是押寶似的選擇一方參戰(zhàn)，然后搭便車提高中國國家的地位。段祺瑞和一些親英美派的政客，就是這種意見，只是段祺瑞和這些政客選擇的路線不一樣。另一種是兩邊都不得罪，保持中立。由于英法在中國勢力比較大，因此可以選擇稍微偏向英法協(xié)約一方，比如跟德國斷交，但不參戰(zhàn)，留有余地，萬一德奧同盟勝利，也可以免于尷尬。由于中國在政治和軍事現(xiàn)代化過程中，德國一直是樣板之一，軍人崇德者不在少數(shù)，徐樹錚就是一個。所以，持后一種意見者，在軍政各界，不在少數(shù)。而日本的活動，反而增加了這些人的疑慮，用西原的話來說，就是“擔(dān)心中國會在外交上喪失自主權(quán)，更害怕日本會借口加強(qiáng)中國沿海的防御而侵犯中國的領(lǐng)土”。3待在總統(tǒng)府的黎元洪，就是后一派的代表人物。黎元洪脾氣很好，一般情況下，很少跟人發(fā)生沖突，面對強(qiáng)勢的段祺瑞，更是如此。但對于中國的參戰(zhàn)，他視為事關(guān)國運(yùn)，所以，無論如何，都不肯妥協(xié)。
就這樣，在最后參戰(zhàn)問題上，府院之爭走向了決裂，而國會站在了總統(tǒng)一邊。段祺瑞為了能讓對德參戰(zhàn)案得以通過，動員了督軍團(tuán)施壓沒有用，采取了下三爛的公民團(tuán)包圍國會這樣袁世凱的故伎，由于玩得過于拙劣，最終不但沒能成功，反而惹翻了多數(shù)的議員，鬧得沸反滔天，北京政局大亂。最后，黎元洪不顧督軍團(tuán)的反對，以不太合法的方式，罷免了段祺瑞，段祺瑞負(fù)氣出走天津，天下更亂了。
罷免了段祺瑞的黎元洪發(fā)現(xiàn)，采取如此決絕的辦法跟北洋派鬧翻，結(jié)果是得罪了所有無論如何都不能得罪的人，各地軍閥反聲震天，殺氣騰騰，自家的地位岌岌可危。免了段祺瑞之后，居然在北京找不到一個人肯出面組織政府，接替段祺瑞。按當(dāng)時的情形，他自家的性命，也隨時可能被隨便一個什么武人提一旅之師就給滅了。無奈之下，病篤亂投醫(yī)的黎元洪，只好接受辮帥張勛的進(jìn)京調(diào)停。作為前提條件，是必須解散其實(shí)是支持他的國會，可是，簽署解散命令，都沒有人附署，最后還是步兵統(tǒng)領(lǐng)江朝宗出來給他解了圍。各地的軍閥，明明知道張勛這個前清的孤臣孽子，來北京多半是要拉出小朝廷復(fù)辟的，但卻紛紛縱容這個腦后拖著辮子的江西老表出頭為他們火中取栗，只有在天津的段祺瑞，聲音不大地警告張勛不要復(fù)辟，但也很快就淹沒在各地武夫一片叫好聲里。
當(dāng)張勛率領(lǐng)5000辮子軍進(jìn)入北京城之后，一頭扎進(jìn)了宮里。復(fù)辟大戲開鑼，遺老遺少粉墨登場。遲鈍的黎元洪，這時才發(fā)現(xiàn)自己上了當(dāng)。趕緊躲入日本使館，發(fā)表兩項(xiàng)命令，托人帶到天津拍發(fā)。一項(xiàng)是委托在南京的副總統(tǒng)馮國璋代行總統(tǒng)職權(quán)，一項(xiàng)是重新委任段祺瑞為總理，主持討逆。
接到命令，段祺瑞忸怩了半日，雖然有點(diǎn)不情愿，最終還是接受了委任。接受全權(quán)委托的段祺瑞，知道這等于黎元洪向自己遞出了降書降表，府院之爭從此畫上句號。但在得意之余，卻發(fā)現(xiàn)自己沒有一兵一卒可以調(diào)遣，也沒有一分錢可以供支配。顯然，在那個時候，錢有時候比兵更有用，有錢，不愁買不來兵供他調(diào)遣。此時，親日的曹汝霖為他雪中送炭，從日本三菱公司北京分公司借來了100萬日元，隨后又弄到了鹽余款50萬。4有了錢之后，段祺瑞先用錢收買了駐扎在北京附近的第八師師長李長泰的小老婆，然后靠這婦人的枕邊風(fēng)，說動了這位國軍精銳師的師長，隨后，第十六混成旅馮玉祥部和第三師曹錕部也響應(yīng)討逆，陸續(xù)聚攏四五萬人，對付5000辮子軍，已經(jīng)綽綽有余。于是，段祺瑞于1917年7月3日于天津馬廠誓師，興師討逆。此時，過去跟張勛推杯換盞、稱兄道弟的各省軍閥，呼啦一下全部變了臉，5000辮子兵，當(dāng)然守不住小朝廷，害得張勛復(fù)辟未成，連自己的老窩徐州并辮子軍都丟了，從軍閥盟主，變成復(fù)辟元兇，而段祺瑞，則成了再造共和的英雄。從此，中國政局進(jìn)入了段祺瑞的全盛時期。
全盛期的段祺瑞，名副其實(shí)地可以稱為皖系首領(lǐng)。第一，派系的界限清晰了，自家不僅有了嫡系，而且在“北洋團(tuán)體”中，也有了親疏之分。第二，不止身邊若干追隨者和幕僚，而是有了一大隊(duì)的文臣武將。嚴(yán)格地說，此時的皖系，有兩個東西是標(biāo)志性的，一是用日本的借款，編練嫡系武裝參戰(zhàn)軍，有了親自掌握的嫡系武裝。二是建構(gòu)了一個聽話的代議機(jī)構(gòu)安福國會，有了一大群聽招呼的議員。
編練嫡系武力，茲事體大，由他親自抓，具體由他的兩員哼哈二將之一的靳云鵬來操辦。而操辦國會，則由他的哼哈二將的另一員徐樹錚出面。這樣兩件費(fèi)錢的大事，背后的支撐者是日本，具體地說也就是我們講過的西原借款。由于日本方面金錢橄欖枝的舞動，在北洋時期歷屆民國政府中，段祺瑞的皖系政府，是最親日的。用日本人的錢建構(gòu)了一個自己的帝國，卻也因?yàn)檫@來自日本的錢，最后還是讓這個帝國變成了泥足巨人。從某種意義上說，恰是這兩件事，讓他得罪了原來自家盟友，文的方面是梁啟超和他的研究系，武的則是曹錕、吳佩孚，甚至還有東北的奉系張作霖。