胡順義，男，中山市職業(yè)技術(shù)學(xué)院電子信息工程系輔導(dǎo)員。

論政治與行政

——政治與行政兩分法的再思考

內(nèi)容摘要：政治——行政兩分法的公共行政傳統(tǒng)，在學(xué)界被公認(rèn)為是開創(chuàng)了行政學(xué)研究的先河。這一理論傳統(tǒng)曾對當(dāng)時(shí)政府面臨的困難發(fā)揮了有效的作用。直到今天，他依舊閃爍著其理性的光芒。重新認(rèn)識政治——行政兩分法對今天行政學(xué)的理論研究與實(shí)踐仍有一定的借鑒意義，不僅在理論方法上，也是在思想上。本文在考察政治——行政兩分法理論的產(chǎn)生背景、理論內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討了兩分法理論的價(jià)值，并試圖從公共行政學(xué)的理論源頭上探索其對當(dāng)前我國公共行政（學(xué)）發(fā)展的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：政治 行政 兩分法

自公共行政研究開始從理論上創(chuàng)立其傳統(tǒng)以來，按照張國慶教授的提法，公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了“早期公共行政研究時(shí)期，傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期，修正公共行政研究時(shí)期，整合公共行政研究時(shí)期” 四大歷史階段。公共行政理論研究的每一個(gè)階段的演進(jìn)都伴隨著新的理論和諧社會研究方法的創(chuàng)新，同時(shí)，基本上也是以對前一階段理論的批判為基礎(chǔ)的，這是學(xué)科發(fā)展的必然要求。然而，正如亞當(dāng)?密的《國富論》對經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的影響一樣，威爾遜的《行政學(xué)研究》和古德諾的《政治與行政——對政府的研究》總是不可避免地成為新的公共行政學(xué)研究的追溯，而且，關(guān)于政治與行政的關(guān)系也始終是公共行政學(xué)理論研究的基礎(chǔ)和實(shí)踐運(yùn)用難以把握的課題。這一關(guān)系內(nèi)容經(jīng)歷了初步的主張完全分離到主張有聯(lián)系的分離，再到當(dāng)前新公共行政研究的公共行政的價(jià)值因素和民主行政與重塑政府運(yùn)動所主張的“公共行政必須與政治的憲政目標(biāo)和過程相聯(lián)系，必須在憲政框架內(nèi)”等原則，實(shí)質(zhì)上又回到了政治與行政關(guān)系的重新界定的問題上。也就是說，在公共行政發(fā)展面臨多重價(jià)值取向的今天，對它在理論研究上還是傾向于政治對其方向的控制，還是要求公共行政范式的創(chuàng)新要在政治秩序內(nèi)完成，這就很有必要反觀政治——行政兩分法理論，從公共行政的理論源頭上對政治與行政作新的討論，以適應(yīng)理論發(fā)展和實(shí)踐需要的要求。

一、政治——行政兩分法的歷史背景

正如威爾遜在《行政學(xué)研究》的開篇所提到的：“任何一門實(shí)用科學(xué)，在沒有必要了解它時(shí)，不會有人去研究它�！�

翻開美國的歷史，我們就知道，在十九世紀(jì)八十年代至九十年代，美國正處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時(shí)期，特殊的時(shí)代要求，使大量的農(nóng)業(yè)人口涌入城市，來滿足工業(yè)發(fā)展的勞動力需求。然而，當(dāng)時(shí)的政治制度并沒有準(zhǔn)備好顯影的城市設(shè)施以滿足不斷增長的城市人口的需求。同時(shí)，這一時(shí)期也是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時(shí)期。隨著工業(yè)化的迅猛發(fā)展，加之過快的城市化進(jìn)程，導(dǎo)致了一系列“前所未有的復(fù)雜的社會問題”。日益膨脹的城市與政府管理缺位之間的矛盾擴(kuò)大，矛盾沖突成為一種普遍的社會現(xiàn)象。這使得“政府活動方面的困難不斷地聚集起來”，“政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加”。

另一方面，“在十九世紀(jì)大部分時(shí)期內(nèi)，美國存在著行政上的u2018政黨分贓制u2019。” 針對這一弊病，1883年美國通過了《彭德爾頓法案》，即美國文官制度的建立，也期待著相應(yīng)行政學(xué)知識的支持，并且“政府機(jī)構(gòu)的組織和方法同其認(rèn)識問題一樣需要進(jìn)行改進(jìn)”。 而美國長期存在的“市政府的污濁的氣氛，州行政當(dāng)局的幕后交易，以及華盛頓政府機(jī)構(gòu)中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化”。 這一切使威爾遜得出結(jié)論：“執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更加困難得多”，應(yīng)該對行政與政治做出區(qū)分。

在威爾遜提出有必要?jiǎng)?chuàng)立行政學(xué)之前，普魯士和英國早已完成了文官制度改革，德國和法國早已有了出色的行政管理的實(shí)踐，在理論延續(xù)意義上說，這也為威爾遜的《行政學(xué)研究》提供了一方面的理論基礎(chǔ)。除此之外，張國慶教授認(rèn)為就理論淵源而言，政治——行政兩分法地提出還應(yīng)有三種理論基礎(chǔ)，即西方近代政治學(xué)說，尤其是國家學(xué)說，為行政管理學(xué)提供了傳統(tǒng)的理論和思辨的研究方法；君主制時(shí)代的德、奧兩國的“官房學(xué)”的行政制度、行政經(jīng)驗(yàn)為行政學(xué)提供了有益啟示；西方資產(chǎn)階級革命時(shí)代興起的行政法學(xué)促進(jìn)了行政管理學(xué)的產(chǎn)生。（張國慶）

在這種現(xiàn)實(shí)要求與理論準(zhǔn)備下，伍德羅·威爾遜于1887年發(fā)表了《行政學(xué)研究》開始對行政與政治做出區(qū)分，在威爾遜的基礎(chǔ)上，古德諾于1900年發(fā)表了《政治與行政——對政府的研究》，全面、系統(tǒng)地論述了兩分法理論。

二、威爾遜與古德諾的“兩分法”理論

威爾遜在考察了過去行政學(xué)研究的歷史和當(dāng)前研究的特殊困難的前提下，認(rèn)為，應(yīng)該對行政與政治作必要的區(qū)分，“行政是行動中的政府，它是政府的執(zhí)行，政府的操作，是政府最顯露的部分”。行政不同于政治，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)”。 行政管理應(yīng)置身于政治所特有的范圍之外。在國家權(quán)力的控制上，威爾遜并不認(rèn)為孟德斯鳩所倡導(dǎo)的三權(quán)分立是最好的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，他認(rèn)為，國家權(quán)力主要掌握在決定政治的議會和執(zhí)行政治的行政部門手中，這就是政治——行政兩分法。在威爾遜看來，公共行政的發(fā)展可以實(shí)現(xiàn)民主治道的政治目標(biāo)，官僚的效率和民主的責(zé)任可以并行不悖。

關(guān)于政治與行政的關(guān)系和范疇，威爾遜首先認(rèn)為“行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩去操縱行政管理機(jī)構(gòu)”。他同意德國政治學(xué)家布隆赤里的提法，認(rèn)為，政治是“在重大而且?guī)�普遍性的事�?xiàng)方面的國家活動”，而行政管理則是“國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動”。他還明確指出“有關(guān)政府活動的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理的范圍，公共行政是公法明細(xì)而系統(tǒng)地執(zhí)行活動”。也就是說，行政不參與政策的制定，政治不干預(yù)政策的執(zhí)行。其目的直接針對“政黨分肥”所造成的政治動蕩和腐敗，希望以此來提高政治清明和行政效率。但威爾遜并不因此就認(rèn)為行政是一種純粹的工具，非政治任命的公務(wù)員的責(zé)任，一是追求卓越的行政，二是向民主政治(民意)負(fù)責(zé)。

古德諾繼承了威爾遜的兩分法思想，并全面、系統(tǒng)地論述了政治與行政的關(guān)系和其各自的功能。在威爾遜的兩分法的基礎(chǔ)上，古德諾定義了政治與行政的不同作用，從功能上闡明了政治與行政是可以分開的，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)政治與行政的兩分必須是在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上的�？梢哉J(rèn)為，古德諾對行政與政治的區(qū)分是一種功能式的分開，而在內(nèi)容的實(shí)質(zhì)思想上要求統(tǒng)一。也就是說，制定政策與執(zhí)行政策是分開的，而“政策”是聯(lián)系兩者之間的思想。

在古德諾看來，三權(quán)分立是不符合民主國家的實(shí)質(zhì)的，司法只不過是行政的一部分，因此，政治與行政是政府的兩種基本功能�！罢�治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”。政治與行政是政府活動的兩個(gè)不同環(huán)節(jié)，存在于一個(gè)統(tǒng)一的過程當(dāng)中。而“政黨體制是政治功能與行政功能之間保持協(xié)調(diào)的保證�！� 他進(jìn)一步指出，行政不是研究政治問題，而是研究政府的行政效率、使用方法和技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。為了提高行政效率，應(yīng)把政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官，并要求事務(wù)官在政治上保持中立。

三、對政治——行政兩分法理論的批判

政治——行政兩分法理論是針對美國現(xiàn)實(shí)的社會問題而產(chǎn)生的應(yīng)對之策，他們希望借此來保證政治清明與行政效率。“這種理論曾經(jīng)推動了公共部門保持政治中立，并且作為一種制度框架有效的防止了u2018政黨分肥制u2019等弊端”。 而事實(shí)上，兩分法的發(fā)展過程一直伴隨著其他理論對它的批評。主要的批判觀點(diǎn)可總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

1、認(rèn)為兩分法觀點(diǎn)忽視了政治與行政的內(nèi)在的、必然的聯(lián)系，同時(shí)他過分的偏重了行政技術(shù)的考慮，因此忽視了行政在國家活動過程中的積極作用。我們認(rèn)為這種批評在理論上不是很恰當(dāng)。前文已述，不論是威爾遜還是古德諾在論述其理論的過程中，明確提出了行政與政治分開的主張，但他們都強(qiáng)調(diào)了政治與行政在結(jié)構(gòu)上的聯(lián)系性，他們并沒有肯定兩者之間的絕對分離，“行政官員為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該而且也的確有他自己的意志，它不是也不應(yīng)該是一種純粹的工具”（威爾遜），“實(shí)際的政治需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”“使政治職能與行政職能分離是不可能實(shí)現(xiàn)的，政治必須對行政有一定的控制。”（古德諾）。導(dǎo)致這種批判的原因更可能是對政治——行政兩分法理論的實(shí)踐操作。雖然兩分法理論被古德諾闡述的很清晰，“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”，從而要求行政的政治中立，但又要求政治與行政的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，這必然導(dǎo)致了理論在實(shí)踐上的高難度性。相對來說，形式上的分開和對行政的技術(shù)創(chuàng)造更容易把握，而內(nèi)容上的聯(lián)系與協(xié)調(diào)卻難以控制，從而行政逐漸趨向于工具化。

2、認(rèn)為政策的制定不僅僅是政治的功能，行政在制定政策的過程中也是不可缺少的。這種觀點(diǎn)主要來自公共政策科學(xué)，他們認(rèn)為不論在政策制定過程中還是在政策執(zhí)行過程中，行政都有著很大的主動性。一些公共政策學(xué)家指出：“行政活動的全過程可以表明：一定社會的行政雖然從屬于一定社會的政治，但它并不是消極地、完全被動服從的。行政本身就是構(gòu)成政治的一個(gè)重要組成部分，它要求在執(zhí)行政治任務(wù)過程中，不斷做出因地制宜的政治性政策，這些也是國家意志的體現(xiàn)�！�

3、認(rèn)為兩分法理論過分強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立與推崇效率原則，忽視了行政活動中公平公正的最高價(jià)值取向。這種觀點(diǎn)主要來自新公共行政學(xué)派。正如新公共行政學(xué)派的代表人物弗雷德里克森所說：“行政管理這不是中性的，應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會公平作為社會準(zhǔn)則，需要完成的事情或者基本原理。” 他們認(rèn)為，政治——行政兩分法指導(dǎo)下的傳統(tǒng)公共行政遠(yuǎn)離了社會微機(jī)處理的需要，只把焦點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)的預(yù)算、人事、組織等中性問題上，而事實(shí)上，純粹的價(jià)值中立是不存在的，在現(xiàn)實(shí)的政治與行政運(yùn)行過程中，行政體系游離于政策制定之外，也是根本不可能的。并且過分強(qiáng)調(diào)行政效率只是增強(qiáng)了行政技術(shù)上的要求，卻偏離了社會公正，而實(shí)現(xiàn)社會正義和社會公平恰恰是公共行政的根本目的。因此他們在批評了兩分法理論的基礎(chǔ)上，主張放棄價(jià)值中立，而是行政專注于更為人道、更為有效、更為公正的價(jià)值觀和倫理觀。

四、兩分法理論對我國公共行政理論發(fā)展與實(shí)踐的意義

我們研究一種理論是為了利用它來解決現(xiàn)實(shí)問題。一種理論的產(chǎn)生并在長期內(nèi)得到運(yùn)用，自有其歷史意義和借鑒價(jià)值。

當(dāng)前我國公共行政的研究，基本上還停留在對西方國家公共行政理論的介紹層面上，努力從這些理論中發(fā)掘出對我國公共行政發(fā)展有價(jià)值的東西才是我們研究西方公共行政理論的意義。我們在批判一種理論時(shí)，也應(yīng)該看到其合理性的一面；在研究一種理論時(shí)，更應(yīng)深入地發(fā)揮其對我國公共新政理論與實(shí)踐的積極作用，發(fā)掘其有價(jià)值的因素，并結(jié)合我國特殊的政治環(huán)境使研究成果真正發(fā)揮作用。

就政治——行政兩分法理論而言，首先，我們應(yīng)該注意到，它是針對美國當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境所提出的應(yīng)對之策，主要解決多黨制前提下的“多黨分肥制”的弊病。他不是一個(gè)普適性原則。從這個(gè)意義上來說，兩分法理論在我國的政治環(huán)境沒有也不可能有實(shí)踐價(jià)值。而對于政治與行政的關(guān)系，必然是一個(gè)政治社會不可避免的問題，中國也一樣。我國行政學(xué)界普遍認(rèn)為政治與行政的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政黨政治與政府行政之間的關(guān)系，毛壽龍教授在他的《西方政府的治道變革》一書中認(rèn)為，“在西方國家，政治與行政的關(guān)系具有雙重涵義。從機(jī)構(gòu)上來看，它可以指政治機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)即立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，也可以指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部政治任命官員和公務(wù)員之間的關(guān)系，即作為行政機(jī)關(guān)的政府內(nèi)部政策制定機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。從內(nèi)容上來看，它實(shí)際上指的是政策制定與政策執(zhí)行之間關(guān)系。根據(jù)西方行政學(xué)里的常規(guī)定義，凡是涉及政策制定的，都可以稱之為u2018政治u2019，凡是涉及政策執(zhí)行的，都可以稱之為u2018行政u2019”。

關(guān)于兩分法的意義，我們認(rèn)為，在實(shí)踐上，在中國的政治國情下的行政不能脫離政黨政治。但政治——行政兩分法仍有一些可以借鑒的地方。

首先，要承認(rèn)對政治與行政兩分的討論推動了行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展，為我們發(fā)展行政理論研究提供了研究方法和框架。兩分法理論認(rèn)為行政研究應(yīng)該建立在管理的基礎(chǔ)上而不是法律的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“行政”的科學(xué)研究有其自身的規(guī)律。他也提出了行政的“科學(xué)化”，從而提高了行政效率。這些內(nèi)容對我國行政學(xué)科的建立和發(fā)展以及行政實(shí)踐有很大的理論價(jià)值。

其次，任何國家的國家活動中都的確存在著政治領(lǐng)域與行政領(lǐng)域。 政治——行政兩分法理論提出了應(yīng)該對兩者的功能進(jìn)行區(qū)分，同時(shí)保持政治對行政的控制，這也是值得我們認(rèn)真討論的。政治與行政之間的確存在著相對的區(qū)別，“用政治的手段去解決行政問題，不但達(dá)不到解決問題的目的，反而會使問題更加復(fù)雜化；而用行政的方法去解決政治問題，同樣達(dá)不到解決問題的目的，還可能造成新的政治問題�！� 所以，對政治與行政作一定去粉飾有必要的，這有助于管理者正確選擇政府行為去解決已經(jīng)正確識別的政治問題或行政問題。

再次，兩分法理論雖然主張政治與行政的分離，如前所述，它同時(shí)強(qiáng)調(diào)了政治與行政的協(xié)調(diào)性，正如古德諾所說的，“實(shí)際的政治需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致，這種協(xié)調(diào)是政府成功開展工作所必需的�！碑�(dāng)代中國行政改革過程中突出強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)力與行政職能、行政權(quán)力與依法行政的問題，實(shí)際上也就是進(jìn)一步整合政治與行政的關(guān)系，調(diào)整政治對行政的控制與監(jiān)督，使其明晰化，同時(shí)在“法”的大政治前提下，重新確定政府職能，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)來調(diào)整政治與行政兩者系統(tǒng)內(nèi)部的一致性。

最后，政治——行政兩分法理論給我們提供了另外一條認(rèn)識行政的途徑。在我國，“行政”一般被定義為政府對國家、社會以及自身公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程， 從廣義上，這實(shí)際上也包含了“行政管理”的含義。威爾遜把行政看作是“公法的明細(xì)而系統(tǒng)的執(zhí)行活動”，古德諾把行政界定為國家意志的執(zhí)行。這就要求行政必須在法律的前提下才能行動。兩分法中，在討論行政的過程中，除了遵從其“依法性”，還強(qiáng)調(diào)了行政人員的素質(zhì)問題，“一直在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊(duì)伍將成為不可缺少的因素”（威爾遜）。不可否認(rèn)，在強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的功能性的同時(shí)，起草足額能力也不可忽視。

行政學(xué)還在不斷的創(chuàng)新，然而歷史總是有意義的，他的潛在價(jià)值還需要我們進(jìn)行更深入的發(fā)掘和認(rèn)真的研究。

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